林业生态工程建设存在的问题分析与建议

李大尧

（贵州省桐梓县马鬃乡林业站，贵州 桐梓 563200）

1 引言

日益恶化的生态环境，加剧了自然灾害的发生，加剧了对自然物种资源的威胁，加大了贫困地区的脱贫难度，加剧了经济和社会发展的压力。环境问题关系着我国社会经济的可持续发展，越来越受到党和国家的高度重视。林业在国民经济可持续发展中的地位和作用愈显突出，加强林业生态工程建设，改善生态环境，加快林业发展，是历史赋予的重任。

随着社会的不断进步，人类将进入知识经济社会，科学技术迅猛发展。实现林业发展需要不断改革、不断探索、积极推进、逐步完善。林业生态工程体系建设要紧紧围绕生态建设，充分发挥科技信息作用，积极开展林业生态工程体系建设科技交流、科技推广等多种形式的活动，促进林业生态工程体系建设，使林业在整个国民经济中更好地发挥作用。

2 林业生态工程建设现状

环境与可持续发展问题已经成为世界各国共同关注的焦点问题。我国自20世纪80年代以来，已先后实施了三北防护林、长江中上游防护林、沿海防护林、退耕还林、天然林保护等一系列林业生态工程，并取得了很大的成就。全民的环境意识正逐步提高，生态环境得到有效改善，全国森林覆盖率达到18.21%，人工林面积居世界第一位。虽然我国林业发展存在各种各样的问题，但是林业生态工程为生态环境治理与改善、国家经济建设与发展都作出了重要贡献。

但是，林业既是生态建设的主体，又是生态安全的保障，更是生态文明的标志，担负着改善生态和林产品供给的双重使命，是人类与自然和谐发展的绿色纽带，在可持续发展中处于重要地位，在生态建设中处于首要地位，在建设社会主义新农村中处于基础地位。加强林业生态工程建设，充分发挥林业的生态功能，实现经济社会可持续发展，是人类生存与发展的根本大计。随着经济的快速发展和社会的不断进步，人们对生存质量和居住环境的要求越来越高，生态环境的重要性日益凸显。近年来，我国先后启动了6大林业生态重点工程，基本形成了我国林业生态工程建设的新格局，使生态环境得到有效改善。为使林业生态工程建设与环境治理工作做到因地制宜、有的放矢，2002年由国家林业局组织、主持了“全国林业生态建设与治理模式”的研究与总结工作，将全国林业生态建设与治理区域划分为黄河上中游区域、长江上游区域、三北区域、东北区域、北方区域、南方区域、东南沿海及热带类型区域、青藏高原区域等8大区域，并进一步划分出40个类型区和154个亚区。

3 存在的问题

3.1 生态环境意识淡薄，“边治理、边破坏”现象严重

由于传统思想的影响和长期以来人们对林业的认识存在严重偏差，造成了人们往往把林业只当作产业或一般的经济来看待，忽视了林业的生态效益和社会效益，注重短期经济效益，过度地采伐森林，使我国本来就很少的森林越采越少，加剧了生态环境的恶化。包括一些政府部门对林业生态工程的重要性和紧迫性认识不足，对工程建设的长期性、艰巨性缺乏思想准备，没能将林业生态建设的深远意义贯彻到群众中去，从而导致建设工作进展慢，对建设成果保护不力等现象发生，有法不依、执法不严现象普遍存在。

3.2 森林资源总量不足，资金投入欠缺

目前我国森林资源总量不足、分布不均的情况突出，人均占有森林面积和蓄积量远远低于世界人均水平，森林覆盖率比世界平均水平也相差很多。这就导致部分地区森林覆被率过低，与生态改善的要求差距很大。同时，林业生态工程建设面比较广，任务比较繁重，而国家投资总量严重不足，资金缺口较大，生态建设整体进度缓慢，生态治理的规模受限，导致局部治理、总体恶化的趋势未能得到有效遏制。

3.3 林业生态工程质量偏低，林业生态项目效益低下

一些地区短期内退耕面积过大、退耕速度过快，带来不少问题。由于良种生产供应不足，导致劣质种苗被栽种，进而使得补植任务过大，既加大了造林成本，又使造林质量不高。许多地区在造林上仍然是散乱作业的施工方式，“粗植滥造”问题严重，施工质量无法保证。在当前林业项目中还存在造林成活率低、保存率不高；树种结构不合理，林地生产力得不到有效发挥；林分质量不高、抵御病虫害能力差等问题。林业生态工程质量偏低，不能稳定地发挥预期的生态效益、经济效益和社会效益。

3.4 林业生态工程管理水平粗放

（1）林业生态工程规划的可操作性差。各级规划只有工程总体目标，没有分解为各个环节，未确定各个环节的技术指标，没有将规划落实到地块上，不能进行质量和进度的有效监督，为不同规划的地域重叠和统计造林面积的数字失真提供了可能性，造成了年年造林不见林的“植数造零”现象。

（2）经济林发展缺少整体规划及数量调控。受经济利益驱动，各地明显存在盲目增加经济林面积的倾向，政府没有根据经济林的最优适生区和供需平衡对其发展进行整体规划和宏观调控，因而出现了果品销售难和群众忍痛砍掉果树的现象。

（3）林业生态工程建设普遍存在责任不明现象。据反映，受地区部门利益驱动，存在生态环境建设工程多头管理、责任不明确的现象。如果国家不注意及时制止，这种趋势会有可能增强，如很多县份的生态环境建设项目经费由县计委这样的非行业部门掌握，但却牵头组织农业、水利和林业部门共同实施项目。这样以来，实际上县计委为项目管理者和决策者，林业等行业部门的决策权却受到削弱，对应的“责、权、利”关系弱化，极容易出现偏离自然规律和生态环境建设要求的所谓“首长工程”、“形象工程”等，造成林业生态工程投资利用方向错误和投资效益较低。

3.5 缺乏独立的林业生态工程监理队伍和监理机制

过去的造林工程实际上往往是由林业设计部门制定工程建设规划，由林业行政部门组织工程，然后由工程的实施或设计部门对工程进行验收，因而缺乏独立的工程监测队伍和监测机制及标准。

4 加强林业生态工程建设的建议

4.1 完善林业生态建设规划

与其他工程相比，林业生态工程具有长期性、高投入性、生产管理方式的特殊性以及工程建设的动态性，同时还具有相当的风险性。在实施任何一项林业生态工程前，都必须制订好治理模式，做好规划工作。林业生态工程的规划工作应遵循区域性原则，也就是要做到因地制宜、因害设防、分区规划，最终获得合理的布局；发展和保护要相互协调。实施林业生态工程是为了改善生态环境，同时在此基础上实现人类的可持续发展，实现生态、经济、社会的协调发展。林业生态工程的实施要综合治理、统一规划。生产上的统一是指农、林、牧、副等行业并举，形成多元产业结构；在措施上要将生物措施、工程措施和农业耕作措施综合起来，进行配套使用；在具体的环境治理工作中，也要实行山、水、田、林、路的综合治理。

各地区林业生态工程的规划原则根据当地特点进行调整，如冯学良等人认为天津三北林业生态公程规划的基本原则是坚持以生态环境建设为重点，使生态环境建设与区域经济发展有机结合，将生态环境建设作为重点，这与当地的经济状况和生态环境现状密切相关。史敏华则提出晋西黄土丘陵区林业生态工程还要遵循系列化原则，将优势资源转化为优势产品，进而转化为优势商品，从而形成区域性支柱产业，最终建立以支柱产业为主，综合开发、多级转换、良性循环的稳定高效的区域产业化体系。这一原则的提出是在充分考虑黄土丘陵地区恶劣生态环境的基础上，顾及了当地落后的经济发展状况。

4.2 加强工程监管，强化病虫害检疫

加快培育新的森林资源，尽快地把森林植被增加到现代社会可持续发展所需要程度。按分类经营指导思想，按规划施工，按标准验收，按工程进度依据验收结果，拨造林补助费。建立工程质量责任制，建设项目法人制，施工监理制，强化工程管理，技术管理，提高造林成活率、保存率。通过个人承包或股份制引入民营机制，使生产资料所有权与经营权分离，由于产权关系明确，利益直接，调动人的积极性，解决造林、管护、收益的责、权、利问题，有利于加快造林绿化进程。加强对病虫害检测检疫工作的力度，主要通过营林措施的改善来解决病虫害发生严重的问题，要调整林种、树种结构，营造混交林，提高林分稳定性，增强林分的抗病虫害能力。加强全球气候变化与病虫害发生关系和森林病虫生物习性的超前基础研究；加强虫情预测研究，严格林木病虫害的检疫、检测，特别是海关检疫。要进行实地检疫，或采取木材及树种的样本进行样本检疫。

4.3 提高科技兴林水平，突出生态建设成果

科技是第一生产力，科技以人为根本，要尽快培养一大批懂科学、会管理的人才，建立林业科学研究体系，技术推广体系，质量技术监督体系，科教培训体系，科技管理体系，充分发挥能人的作用。依靠科技是搞好林业生态环境建设的基本保证。建立符合实际的建设标准和严格的技术规程；工程的规划设计必须经过科学论证，按规划设计进行施工和检查验收。重点工程项目必须以高等学校或科研单位为依托。以科技为支撑，必须依靠科技（专家），林业生态工程应实行适应性管理，由工程管理中心组织专家、管理部门人员参与，将对策反馈到生产中。设立专家管理机构，由不同学科、不同部门的专家参与。专家参与在前，领导决策在后，提高科技含量，加速技术改进和创新，加快技术进步，使林业建设快速、稳步发展。提高林业工程建设的科技含量，提高林业生产力发展水平要重视林业科学基础研究、应用和高新技术开发，以现代生物技术和信息技术为主导，广泛应用高新技术及其研究成果，突出重点，抓住关键，大幅度提高林业科技总体水平和林业生产力的发展水平。

4.4 加强森林经营和保护管理

在造林工作中要制定出具体和可操作性强的规划，用于指导生产，在造林生产中要严格按照规划设计组织施工，确保规划落到实处。要规范造林技术，完善造林机制，提高造林质量，充分调动群众造林积极性。造林后的管护工作要及时跟上，建立健全管护机构，组建管护队伍，购置管护设备，建立管护制度，确保管护工作落到实处。做好资源培育、资源保护和资源管理工作，严格林地和森林采伐利用管理，真正实现越采越多、越采越好、青山常在、永续利用。完善生态补偿机制，建立生态建设激励机制探索多渠道筹集补偿基金制度。以政府为主导，建立和完善省、市、县三级地方补偿基金制度。建立生态效益受益者合理承担的补偿基金制度；积极探索非林业资金转入生态补偿基金的模式，把生态效益受益者纳入为生态效益补偿基金征收对象。积极探索分级管理、分类补偿政策，制定合理的公益林采伐利用政策，探索分步实施公益林国家赎买机制，赋予林木所有者补偿基金支配权。要努力形成生态建设的激励机制和内在动力政策体系，使地方政府、群众、投资者的积极性得到保护和发挥，确保工程建设稳定协调发展。

5 结语

林业生态工程工作必须坚持“因地制宜，综合治理”，制定可操作的林业生态工程规划，坚持“适地适树”，挖掘、培育和引进优良树种，加强成熟技术的组装配套，对林业生态工程中亟待解决的关键技术开展科技攻关，积极推广科技成果。同时强化林业生态工程项目管理，加强林业生态工程的工程建设管理，并且逐步建立以国家资金为主体的林业生态工程建设资金体系并对资金实行强化管理。在监管方面，推行项目法人制、项目招投标制、工程监理制和推行合同管理制。

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