对当前农村土地流转情况的调查与分析

赵学军

（中国人民银行山西省夏县支行，山西 运城 044400）

为提高农村土地使用效率，不断加快新农村建设步伐，党的十七届三中全会研究通过了《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》（发下简称《决定》），《决定》指出，按照依法自愿有偿原则，允许农民以转包、出租、互换、转让、股份合作等形式流转土地承包经营权，发展多种形式的适度规模经营，这不仅引起了各界专家的广泛热议，而且倍受“三农”关注。

1 土地流转现状

1.1 对土地流转含义的认识

土地流转是指不愿经营土地的农户让度较长时间的土地承包经营权，目的是提高土地利用效率，最大限度地减少或杜绝土地荒芜，提高单位面积上的劳动生产力水平。

1.2 土地流转规模

在目前的农村，大多数土地都不同程度存在着不同形式的土地流转，我们选取了10个有代表性的行政村进行了调查，土地流转情况主要表现有以下特点：

1.2.1 土地流转面积逐年递增

截止2010年底，10个农村土地总面积、耕地总面积、流转土地总面积分别为 1236.08 h m2、1134.91 h m2、138.02 h m2，与 2005年末相比，耕地面积减少63.315 h m2，流转面积增加84.42h m2，增长157.5%；2010年底，土地流转面积占土地总面积的11.2%，占耕地总面积的12.2%，分别比2005年末增加6.9个百分点与6.7个百分点。

1.2.2 参与土地流转的农户范围不断扩大

截止2010年底，10个样本农村中参与土地流转的农户总数达到760户，涉及农业人口2480人，与2005年年末相比，流转农户增加570户，增长3倍，涉及农业人口增加1600人，增长181.8%；在农户总数与农业人口不断增加的情况下，涉及土地流转的农户与农业人口在总量中的占比不断增大，截止2008年9月底，参与土地流转的农户占农户总量的18.1%，涉及的农业人口占农业总人口的16.3%，分别比2005年末增加13.3个百分点、9.7个百分点。

1.3 土地流转主要形式

随着经济发展与农村生产的实际需求，土地流转形式在不断发生着变化，但从总体上看，主要表现有以下3种形式：

1.3.1 农户之间互换土地

1993年中央决定原定的土地承包到期后再延长30年不变，但随着大型农机具的不断推广应用，原有小块土地在耕耘、施肥、播种、水浇等方面越来越不适应大型农机具的作业，而且不断变化耕作地点，农户们也不胜其烦，为了节约劳动时间，提高劳动效率，在实际操作中他们不断寻求调整地块的方式，将自己分散在不同地方的小地块调整在一起形成大地块。这种方式由于客观条件的限制一般难度很大，只有第一次承包土地时各块地都在一块的农户才有可能顺利实现土地流转。

1.3.2 农户之间转包土地

从1978年农民取得土地承包经营权至今已整整30年，这期间农村发生了翻天覆地的变化，原承包经营土地的农民的许多子女通过升学、打工、经商等方式已逐渐脱离了农业生产，自己年龄偏大也无力再继续耕种，再加上耕种土地效益较低，迫使他们将土地承包经营权以一定的价格转包给耕种能力较强的农户。这种方式目前是农村土地流转的主要方式，并且发展速度也比较快。

1.3.3 农户出租自己的土地

部分企业或农户出于扩大生产规模或项目投资的需要，需要大面积占用土地，由地方政府和村组织出面，统一组织将某特定区域内农户的土地经营权以一定形式、一定价格长时间转让出去。由于涉及改变耕地用途，这种形式的土地流转发展速度比较慢，规模也比较小。

1.4 目前土地流转的主要特点

1.4.1 流转的土地以农用地为主

从调查情况看，目前农村流转的土地基本全是农户的承包地，其他形式的土地特别是机动地几乎没有，主要是1993年以后确定了土地承包经营权再延长30年后，农村出于新增人口用地的考虑，将机动地或闲置地留出来给新出生的人口分配土地，一般不再长期转让经营权，最多只是一年一次的短期承包。

1.4.2 流转的主体以农户之间为主

除了项目建设用地由地方政府统一组织的少量土地流转外，农村土地流转主要还是以农户之间为主，出让方一般是耕种能力下降的农户，受让方大多是除农业生产之外再无一技之长，无能力外出打工就业，只能靠扩大耕种面积来增加收入的农户，也有少部分是在种植苹果、枣、大棚菜等方面有专长的农户。

1.4.3 流转的土地主要用于农业生产经营

农户之间流转的土地基本还是进行农业生产，只是种植的农作物种类有所变化，而转让给企业的土地大多改变了用途。

1.4.4 流转价格由双方约定

这里面有两种情况，一种是在农户之间流转的土地大多采用口头约定的方式以小麦等大众化粮食作物为等价物，主要是出让方农户出于自己生活的考虑和对物价上涨的担忧，用小麦结算更实惠、更可靠些，受让方一般每亩地每年给出让方小麦300～400 g，现在折合人民币也就是300元左右；另一种是出让给企业占用的土地一般是以现金方式进行结算。

1.5 土地流转的效应

尽管土地流转总量并不大，但通过土地流转给农民的实惠却是实实在在存在的。

（1）通过土地流转，使农业生产规模化、集约化经营成为可能。农民经过土地流转，将原先分散的小块土地集中起来形成大片作业面，为大型现代化农机具耕作提供了方便，改变了传统的手工劳作方式，节约了人力资源，使大批青壮年劳力可以长时期脱离农业生产外出务工。

（2）通过土地流转，使农村产业结构得到调整。调整土地后，部分农村开发了日光温室，使农民在严寒的冬季也可以获得劳动收入，改变以前夏秋两季耕种收获的产业格局。

（3）通过土地流转，提高了农民收入。某种枣专业户通过土地互转，将自己的土地全部种上枣树，每亩每年可获收入5000元以上，是种植传统作物的大约4～5倍。

2 土地流转中存在的问题

土地流转是在农业生产过程中农民为解决作业困难、规模种植受限等问题而自发进行的，由于难以形成统一的要求与规范，从产生至今，矛盾与纠纷就没有停止过，土地流转中的利益纷争逐年增加。主要表面在以下4个方面：

一是结算方式的纠纷。前已述及农户之间的土地流转一般口头约定以小麦等做等价物进行结算，但受让方在获得土地后改种了其他作物，在结算时没有新收获的小麦，只好在市场上购买小麦来为出让方结算，购买小麦的质地、新鲜度难以得到保证，从而引起争执。

二是支付能力产生的纠纷。农业生产受气候、市场等不可测因素影响较大，受让方在经营亏损时不能按时支付约定的报酬，从而产生纠纷。

三是土地增值收益产生纠纷。土地流转转让的一般是较长时间的土地经营权，签订合同时规定的计价报酬随着时间推移不能完全体现市场价值，出让方要求增加收益与受让方不愿多付报酬产生矛盾。

四是土地用途改变产生纠纷。使用权让度后的土地被用于农业生产以外，如被用做工业用地，企业在生产时影响当地居民生活，经常会产生纠纷，特别是在企业经营困难时，无力支付土地出让金，农民也没法将土地收回使用，将产生难以调和的矛盾。

3 完善土地流转政策尚待破解的难题

（1）“土地流转”后如何以更有力的形式保证农民们的土地承包经营权。30年前，农民通过在土地承包协议上按手印的形式取得了土地承包经营权。今天，如果土地承包经营权转让出去，这纸协议能在多大程度上保证农民的经营权不受损害是农民心中比较忧虑的事情，他们迫切希望通过完善土地契约等形式强化土地承包经营权的法律保证力。

（2）农民在转让土地承包经营权后，如何保证土地增值收益。土地流转中农民转让出去的是较长时间的承包权，获得的补偿是以当时的土地转让效益确定的标准，无法准确预知土地的增值效应。随着土地不断增值，经济不断发展，物价也不断提高，当时确定的补偿标准必然无法满足若干年后农民的消费支出要求，可能引发纠纷与冲突。

（3）“失地”后的农民如何解决就业问题。对这个问题关注的农民多为40岁以上的中老年农民。目前，土地是农民的唯一财产，当地土地经营权转让后，农民可获得财产性收入或现金收益，但同时也意味着农民失去了在自己土地上耕种的权力，对世代以土地为生的农民来说，离开土地他们大多没有一技之长，很难获得第二次就业机会。一旦大量农民“失地”之后又失业，势必引发社会问题。而相对年轻一些的农民虽然目前不太担心就业问题，但对自己年龄大了，工作能力退化之后如何办，也是非常忧虑的。

（4）土地流转如何解决新生人口分配土地。1993年中央决定原定的土地承包到期后再延长30年不变，这使许多以前没有留机动地的农村1993年以后新出生的人口没能分配到土地，而减少人口的家庭也不用交回土地，形成了许多“地多人少”和“地少人多”的家庭。新的土地流转制形成后如何解决新生人口的土地问题就成了农民关注的焦点。

（5）土地承包经营权流转是否意味着土地所有制形式的转变。尽管改革开放已经30年了，但农民对土地所有制性质的问题仍然非常敏感。许多农民担心在自己转让土地经营权后，会在某种程度上催生“圈地运动”，形成事实上的“大地主”，从而改变土地用途，使土地所有制性质在潜移默化中发生改变，从而在一定程度和一定范围内形成所有权公有、经营权私有的格局。

（6）农村宅基地如何流转。宅基地流转是土地流转中最为敏感的问题之一，由于现行法律规定宅基地不能转让，然而在农村，实际上存在着大量的空巢，而在宅基地可以流转后，转让出去的宅基地将做何用途，会否对周围群众的生活产生影响，宅基地能否在银行抵押贷款，是不是可能形成新的土地闲置与浪费等都成为了人们关注的问题。

4 对策建议

（1）制定出台优惠政策，减免土地流转中的服务性收费。特别是对农村广泛存在的边角土地，因为耕作难度大，效益低，农民大多不愿意承包，荒芜很多，对这样的土地可采取特别优惠的政策，改变农业用途，如由财政补贴资金让农户种植树木、药材等，最大限度地提高其使用效率。

（2）以法律的形式限定流转土地的用途。农民转让土地承包经营权可以说是转让了自己赖以生存的饭碗，如果流转的土地被随意改变用途，如被用作建立工业企业，经过水泥硬化后的土地以后根本没法再用于农业生产，如果企业经营出现意外，农民即使收回了自己的土地，也没办法耕种，可以说是断绝了农民的“生命线”，是个很严重的社会问题。