林业产权多元化对森林资源管理的影响探讨

2011-08-15钟涛

绿色科技 2011年10期

钟涛

（福建省建瓯市林业局，福建建瓯 353100）

1 引言

2003年，党的十六届三中全会作出了《中共中央关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》，提出要建立归属清晰、权责明确、保护严格、流转顺畅的现代产权制度。2008年，中共中央、国务院颁发了《关于全面推进集体林权制度改革的意见》，并召开了首次中央林业工作会议，提出全面推进集体林权制度改革。林权制度的改革符合以人为本、可持续发展的要求，有利于我国林业的发展。

2 林权制度的内涵

2.1 林业产权的定义

产权是一个经济社会所实现的选择一种经济品的使用权利，属于行为性权利。在我国民法通则中规定:“财产所有权是指所有人依法对自己的财产占有、使用、收益、处分的权利”。林业产权是森林、林木和林地的所有权、使用权、收益权和处分权的集合，属于一种具体的产权形态。

2.2 林业产权的特点

林业产权是对森林资源的处置，森林资源所特有的自然属性和社会经济属性使林业产权具有多元性和复杂性的特点。林业产权具有外部性，这是由于森林资源对外界环境具有影响作用。林业产权的交易和分离具有复杂性，因为林业产权包括森林资源、林木资源和林地资源，这三者相互联系相互作用，使林业产权难以交易和分离。林业产权缺乏有力保障，由于我国对林业产权改制起步较晚，而相应的法律法规政策没有建立健全，导致林业产权收益、界定和结构不科学、不合理。

2.3 林业产权的形式

2.3.1 国有林权

《森林法》明确规定:“森林资源属于国家所有，由法律规定属于集体所有的除外”。国有林权单一的，即山林权属于全民所有。从2008年起，实施集体林权改革，逐步推行国有林场改革、国有林区改革。

2.3.2 集体林权

2000年国家林业局制定“分类经营，分区突破”的林业发展策略，规划了公益林中的集体林权。集体林权是指在坚持集体林地所有权不变的前提下，依法将林地使用权和林木所有权落实到户，明晰山林权属，落实经营主体，放活林业经营，落实处置权、保障收益权，重新确定集体林地的生产关系，实行以家庭承包经营为主、多种经营形式并存的集体林管理体制。

2.3.3 非公有制林权

非公有制林权来源于两个方面，一是源于20世纪90年代，取得林木经营权是通过出让、租赁、拍卖等形式，租期为30～70年。二是源于林业“三定”划定的自留山、责任山，及2005年起实施的集体林权制度改革，其形式包括独户经营、家庭承包经营和联户经营。

2.4 林业产权制度改革的作用

党的十六届三中全会明确了“坚持以人为本，树立全面、协调，可持续的发展观，促进经济社会和人的全面发展”。我国的林业产权制度必须以优化资源配置，提高林业生产效率为目标，建立以市场化为导向、产权清晰、主体多元、流转自由交易规范、权益对等、保障充分的林业产权制度，才能保障我国林业的可持续发展与森林资源的合理开发利用。

3 林业产权多元化对森林资源管理的影响

3.1 森林资源管理的现状

据我国第七次全国森林资源调查数据显示，截至2008年，全国森林面积19545.22万hm2，森林覆盖率20.36%。活立木总蓄积149.13亿 m3，森林蓄积137.21亿m3。我国的森林资源森林面积蓄积持续增长、天然林和人工林面积持续增加、森林质量不断提高、个体经营面积比例也有所上升，国有林、集体林、个体林及其他非公有制林业共同发展，取得了一定的成效，但是林业产权多元化对森林资源管理造成了诸多的影响，森林资源管理工作仍有待加强。

3.2 林业产权多元化对森林资源管理的影响

（1）森林资源管理在林业产权多元化形势下变得更加复杂，随着市场经济的不断完善，森林资源管理中以行政命令和指令性计划的方式，已经不能适应市场经济发展的需要，林业产权制度多元化的发展趋势，使林业注重木材的经营产生的经济效益，忽视森林资源的社会属性，造成森林资源开发过度，森林资源消耗大，生产成本过高等问题，也造成了森林资源管理和经营者利益之间的矛盾。森林资源管理工作要变革传统的工作模式，综合考虑农村经济体制改革和市场经济体制改革所产生的新问题，才能增强森林资源管理工作的有效性，才能保障集体林权、国有林场、国有林区改革的不断深化。

（2）森林资源管理缺乏有效的法律保障体系。多元化的林业产权必须纳入法制轨道，而目前的森林资源管理缺乏相关的法律法规，导致出现森林资源管护工作难以落实，如一些乡、村、组经济组织以发展地方公益事业等理由，变相转让生态公益林的林权，增加了生态公益林管理工作的难度。另外集体林权制改革和非公有制林业的迅速发展，暴露出个体林主法律意识不强，在个体经营中出现违法行为，林业部门管理难以执行的问题。

（3）森林资源管理形式变革，林业产权多元化增加了林权结构的复杂性，相应的森林资源管理也需要变革管理形式，传统林业县、乡、村护林一直是非公有林业管理中的薄弱环节，缺乏有效地自主护林、联合护林。

4 在林业产权多元化背景下加强森林资源管理工作的对策

4.1 明确森林资源管理的指导思想

全面推进集体林权制度改革是贯彻党的十七大精神，落实科学发展观，坚定不移地继续解放思想，坚持改革开放的伟大实践。我国市场经济与农村经济体制的完善，要求林权制度继续深化改革，逐步建立产权归属清晰、经营主体到位、责权划分明确、利益保障严格、流转规范有序、监管服务有效的现代林业产权制度，这也成为了我国森林资源管理的指导思想，森林资源管理要以增加森林数量，提升森林质量，提高人们经济收益为己任，促进传统林业向现代林业转变，促进国民经济和社会发展。

4.2 完善森林资源管理法律体系

森林资源管理在林业和生态建设中占有重要的地位，是林业产业发展的基础，也是林业行政执法的主体。因此要不断完善森林资源管理法律体系，建立科学的林地承包经营权制度、建立基本林地保护制度。例如在《物权法》中规范林地承包权的法律制度，给予林地承包权完整的物权保护。颁布《全国林地保护利用规划纲要（2008～2020年）》、《征占用林地定额管理办法》等。通过建立完善的法律体系，保障森林资源管理工作的顺利实施，促进我国林业走可持续发展道路。

4.3 创新森林资源管理模式

新时期森林资源管理工作面临着新的挑战和机遇，随着林业产权结构的调整，森林资源管理工作改变传统的管理模式，有效发挥其管理职能，要落实林权登记发证工作，严格依法行政。要加强林地保护管理，这是森林资源稳定增长的基础。要简化采伐审批的流程，在保障森林采伐限额制度不变的基础上，简化采伐审批的环节，提高管理的效率。规范木材运输经营管理，森林资源管理部门要在市场经济的宏观调控下指导木材运输及经营，优化资源结构，合理利用森林资源，增长森林资源的经济效益和社会效益。