浅谈世行贷款项目合同管理中工程变更问题的处理

刘树天

（中国水电建设集团十五工程局有限公司 陕西 西安 710065）

1 工程变更

工程变更问题是合同管理的一个重要问题。怎样管理好工程变更问题是关系到承包商项目经营盈亏或能否创收的大问题，也是合同各方在合同实施过程中几乎每天都要碰到和处理的问题。

土木工程在施工工程中由于自然因素、现场条件、土层地质情况等的种种变化，发生工程变更是不可避免的。为了保证工程质量，有时不得不进行一些必要的或重大的工程变更，这在近年实施的世行贷款项目中是频繁发生的。由于工程的变更就必然导致工程进度和工程费用的变化，不少项目由此产生工程费用超支或竣工时间的拖延。因此，在如何处理好工程变更的过程中，业主、工程师和承包商之间需要经常商量、协调和统一认识，有时也产生种种矛盾和争端，使合同管理工作造成困难。实际上，FIDIC合同条件和世行合同条件对工程变更的定义、范围、程序和估价等等都作了明确的规定，在实际工作中也有过不少补充，可知遵循，使合同管理工作能够有条不紊地进行。但是，不少项目管理者对这些条款的认识及其内在的联系理解不够充分，对其影响项目盈亏和能否创收的重要性也认识不足，导致项目管理混乱、经营亏损的被动局面。根据近年来世行贷款项目中实际存在的问题，并结合合同条款的合理运用，对工程变更作以下论述：

1.1 工程范围和设计变更

项目的工程范围或工作范围是项目管理者首先要弄清和明确的问题。每个项目的合同文件都对项目的工程范围有专项规定和说明；如：在招标文件的投标邀请书、投标人须知、技术规范和工程量清单中都有具体列述。合同管理的任务就是在合同文件规定的工程范围内，遵照合同条件进行合同管理。作为项目经理，首先要根据合同条件规定的工程范围支界定是工程范围内的工程变更还是工程范围外的工程变更，因为它们在合同条款、合同管理的程序和方法上是截然不同。

1.2 工程范围内的工程变更

这部分工程变更要求实施的工程是在合同规定的工程范围内。它通常可以分为三类，其合同管理的方式、方法是不同的：

（1）工程性质相同，只是根据工程数量的变化在工程量清单上作简单调整的工程变更。工程界一般称它为自然变更或调整。因为FIDIC合同条件明确指出工程量清单中所列数量仅为估算数量，并不是承包商按合同工程范围要求在实施合同中所完成的实际工作量，后者是要通过测量来核实和确定的。

当合同的工程量清单中包含的任何工程项目，通过测量核定的实际工作量及其按合同规定的费率计价后的款额超过合同条件限定条件时，这种数量的较大变化已使合同管理工作的性质发生了变化，并已构成FIDIC合同条件的工程变更，需应用有关工程变更的变更程序和方法。

（2）在合同规定的工程范围内，工程量清单中附加工程和工程变更。附加工程是FIDIC合同条件和世行合同条件和合同管理中有关工程变更的一项重要概念，它专指为完成合同规定工程范围内的工程所必须增加的任何种类的增加工程。

（3）在合同规定的的工程范围内，工程量清单中未含的，但又是完成合同工程必需的附加工程和工程变更。这类工程变更在项目前期工作薄弱的项目中往往是频繁发生的。这在我国世行贷款工程项目中也是普遍现象。正因为这部分工程变更是完成合同工程所必需的附加工程和工程变更，其变更的原因又主要是设计质量差，地质和现场条件变化大所引起的、不变更就不能保证工程质量，不能保证项目的可持续性，在施工过程中或在未来的运营中造成工程损害和严重损失，因此，近年来世行贷款项目的合同管理工作将一大部分时间和精力都花费在处理和审批工程变更这方面工作。

为了更好地处理和审批工程变更，世行贷款工程项目按照导致工程变更的原因，大致分成了4种原因分类：即设计错误、设计改进、不可预见的事件、地质条件等。

1.3 工程范围外的工程变更

这部分工程变更要求实施的工程，既不在合同规定的工程范围内，也不是完成合同工程所必需的附加工程和工程变更。从项目或合同的范围管理来说，就是工程范围外的工程变更。国际上把这种工程变更称为“额外工程”或“非合同工程”。从合同管理的角度，国际上也称它为“改变工程范围的变更”。它已超出工程师的权力范围。 国际工程界通过长期工作实践都已得出以下有共识和结论：工程师有权根据合同做出任何变更，但无权变更合同本身。为此，FIDIC合同条件对工程变更已明确解释：“任何上述变更均不应以任何方式使合同损害或无效”。主要的经验教训和问题有以下两方面：

（1）混淆工程范围，假借工程变更和附加工程的名义增加额外的工程或非合同工程。不少国家的业主往往通过工程师利用所谓合同规定的权力下达工程变更令做附加工程的手段，无限制地增加工程，迫使承包商实施很多额外工程或承包商报价较低而对提高工程质量有益的附加工程，以达到减少支出，提高标准、扩大规模的目的。结果导致承包商项目严重亏损，甚至还蒙受项目误期罚款。为了保护承包商的利益，这在世行贷款项目中是严格禁止的。没有经验的承包商往往缺乏国际工程合同管理知识，往往慑于业主和工程师的权威，言听计从，为此都曾付出过血的代价。实际上，FIDIC合同条件为了提醒承包商不要盲目实施额外工程导致亏损还专门增加了专用条款，即“承包商没有义务实施任何不能用承包商目前使用的或计划使用的工程设备实施的工程变更。”这是为承包商拒绝实施额外工程的另一条保护性条款。

（2）以行政命令手段代替合同法律程序，实施工程范围外的工程变更。除了上面提到的一些不公平、不合理的额外工程项目以外，可能还会有一些比较合理的需要增加的额外工程，或是随着国家形势的快速发展，业主根据形势需要提出一些额外要求的新增工程。实际上，世行贷款项目是容许这种工程范围的变更的，不过一定要履行必要的合同法律程序。根据工程规模的具体情况，可以有两种修订方式：在原有贷款协议基础上增发修订函；或另签全面修订贷款协议。

2 变更引起的工程费用超支处理

以上讲到的种种工程变更，都必然导致工程费用超支现象。在世行贷款项目中，一旦工程费用的增加超出原合同总金额的15%，合同管理的程序和方法就会发生质的变化，这一点需要引起我们的重视，并在施工过程中时时注意控制工程费用的增加量。

以下根据FIDIC合同条件和世行合同条件的规定以及世行对工程费用超支合同管理的一些做法展开叙述。

2.1 合同价格与工程费用超支

按照FIDIC合同条件对工程费用超支的合同管理就有着不同的概念和做法。合同价格是为全部工程而规定的那笔金额，但并不一定是承包商将收到的那个数额，因为在整个合同条件中有根据变动而追加或扣除的规定。即合同价格明确为既包括根据承包商实际完成的工程量验收计价后确认的价格，也包括按照合同进行各项调整的价格。如果工程费用的超出量在规定的范围内，从合同管理上就不会形成任何支付困难，也不需要进行特殊的申报和处理。世行贷款项目依据FIDIC合同条件对工程费用超支规定有一个明确的界限，即工程费用的增加不超出中标函中合同总金额的15%，仍属于合同管理的正常范围，款项可仍按常规支付。若工程费用的增加超出中标函中合同总金额的15%，则合同管理的程序和方法就会发生质的变化。一旦超出15%，既超出了工程师的权限，也超出了世行项目经理的权限，世行不仅会要求对所有的工程变更重新逐项进行严格的审定，而且需要双方对贷款协议进行磋商。

2.2 控制和防止工程费用超支的合理措施

最根本的措施当然是首先要重视项目前期工作，提高项目设计质量，减少工程变更。其次是在施工过程中时时注意提高管理水平，降低成本和节约开支；在项目实施过程中，有意识地将一部分工程变更列入“暂定金额”和“计日工”项下支付。避免实施大量工程变更导致费用增加超出15%，带来合同管理上的困难和复杂性，以避免因工程费用超支导致合同管理程序和方法上的繁复手续。消除形成一种人为的不平衡和不合理的合同管理方式。

3 结语

施工合同的实施和管理，是每项建设合同管理的核心，它包含着广泛的内容，是一项复杂的任务。如何在正确、全面地理解和把握FIDIC合同条件和世行专用条件的基础上，较好地运用这些条款去处理施工过程中实际存在的问题，将是我们项目管理工作者必须努力做好工作的方向与重点。

［1］中国建设监理协会.建设工程合同管理[M].知识产权出版社,2011.

［2］张水波,何伯森.FIDIC新版合同条件导读与解析[M].中国建筑工业出版社,2006.