一位县委书记的大实话

■李克军

一位县委书记的大实话

■李克军

要办成一件事或者平息某些不容拖延的社会矛盾，有时需要一次次地“跑部进省”，八方“朝拜”；有时需要先斩后奏或斩而不奏；有时则需要打政策法律的“擦边球”，甚至不得不“闯红灯”、“越红线”。

县官们的“三个负责”

县的权力既大又小。所谓大，是说涵盖面宽，机动性大，大部分公共事务可以在县域范围内得到处理，也可以说“非规施政”的空间比较大。所谓小，是说各项政策法规的制定和解释权控制在上级业务部门手中，改革发展中的一些重要问题，县在法定的权限内，无法解决，即“合法权力”相对小。要办成一件事或者平息某些不容拖延的社会矛盾，有时需要一次次地“跑部进省”，八方“朝拜”；有时需要先斩后奏或斩而不奏；有时则需要打政策法律的“擦边球”，甚至不得不“闯红灯”、“越红线”。所以，“行无定则”成为普遍现象。

实际上，人们对党政官员的评价，经常使用相互矛盾的多重价值标准，一方面赞扬清正廉洁、循规蹈矩的好干部，同时，又佩服善于“跑部钱进”的能人。

县领导在考虑和设计主政目标，特别是围绕既定目标处理各类公务过程中，要自觉或不自觉地进行收益与成本的测度。这种测度类似于企业“损益平衡点”的测算，但没有固定的公式。

之所以强调处理好对上负责和对下负责的关系，是因为“上”与“下”有时存在着矛盾或差异，需要做出“取此舍彼”或“厚此薄彼”的选择。空谈“兼顾”或“一致”只能使人满头雾水。

其实，在实际从政生涯中，县官们经常在自觉或不自觉地处理着“三个负责”的关系，即对上负责，主要是贯彻党和国家的政策法规、上级部署，维护全局利益，满足上级领导的某些要求；对下负责，主要是维护本地公共利益、群众利益或某些单位利益；对自己负责，主要是维护自身的政绩、威望、前途、安全。

“维稳”的问责办法，同其他工作一样，只看结果，不问过程。无论你做了多少工作，只要主管部门给你划的“道道”够数了，就要给你个通报批评或“一票否决”；遇到难缠的上访专业户或要求过高的群体上访，上级不问青红皂白，一边“划道”，一边责令你到现场把人领回；如果出现了群体性事件，则可能被追究失职责任。反过来，即使你那里矛盾重重，只要没有显露出来，照样可以平安无事。这些因素，迫使处于矛盾第一线的县乡领导干部经常采取一些非常规的手段。

“全面控制型”领导方式的反思

为什么一些比较低调务实的干部，也不得不经常说些言不由衷的假话空话，做些好看不中用的表面文章？我认为，从更直观的角度看，这是“全面控制型”领导方式仍居于政治生活主导地位的必然结果。县领导既是这种领导方式的实施者，又是这种领导方式的承受者。

县级党委政府必须当好上级精神的中转站和传声筒，该讲的话一定要讲，该发的文件一定要发。这一点，不能怠慢和马虎。至于讲话或文件的针对性和实效性如何，往往没有精力也不需仔细琢磨。

好大喜功的官员，敢吹敢报，工作实绩平平也可以取得好名次和各种荣誉称号。相对低调的官员，几次“吃亏”后也会“学乖”。

大量事实表明，对各类达标评比活动，县级领导们既不可能，也没必要事事较真，但又不能置之不理，往往采取真假相伴、虚实结合的办法，去争取尽可能好的成就。

除了会议文件规定的重点工作之外，上级领导一般都有自己特有的“兴奋点”，并常常围绕兴奋点做出某些工作部署或指示。一般情况下，上级号令一出，一些“聪明敏锐”的下级就能很快“抓”出像样的成果。当领导意图脱离实际的时候，下级不会公开争辩，有时虚与委蛇，有时则不得不牺牲公共利益，达到领导要求。

因为多数地方的党务政务公开尚处于初级阶段，普通群众很难获得对官员的评价权和意愿表达权，某些新闻报道，往往成为上级领导了解下情的主要渠道。如果你的官欲不强，可以保持低调姿态，不搞宣传造势，但你却不能不对负面报道置之不理。对新闻媒体的批评性报道，县领导不得不有所防备，不得不采用各种手段，及时消化“险情”，最大限度地减少“曝光率”。

在现实中，只要你抓出一批看不露、叫得响的典型，面上的工作差距再大，也照样可以获得上级领导的赏识及考核评比的好名次，还可以获得更多的项目、资金支持，形成以点“代”面的效应。相反，面上工作无论付出多大的艰辛和努力，也很难快出成果，出大成果。所以，各级领导机关都很重视典型的培育和打造，都在不同程度地动用各种资源，给典型单位以资金或政策等方面的特殊支持。典型培育起来后，在总结经验或宣传过程中往往还要妙笔生花、人为“拔高”。

县乡基层的压力型领导

多年来，我们循着“不断加强”的思路，围绕对县级领导干部特别是县委书记的教育、培训、监督、管理，出台了越来越多的规定，采取了丰富多彩的办法和措施，虽然取得了一定的收效，但是，形式多于内容、调门高于实际、规定严于行为、成本大于收获之类的问题非常明显。应该在扎实推进民主法制建设的同时，大幅度削减已经被多年实践证明“行之无效”的花样文章，努力使“紧箍咒”少而管用。

从法理上说，避免县委书记个人专断，既要发展党内民主，实行党委会集体领导，更要发展人民民主，实现民权对党权的有效监督。

县政改革不能在“条块”关系上打转转，而必须在树立法律绝对权威和扩大民众权力上实现突破。在我国现实条件下，发展人民民主的最稳妥途径是健全人民代表大会制度；最佳突破层应该选在县级。

县以上领导机关要减少部署给乡镇的工作任务，给乡镇留有更大的自主空间，促进乡镇党政组织由对上负责为主向对下负责为主转变。层层签定的岗位目标责任状，到乡镇一级应减少项目，减轻压力。各种检查评比、达标竞赛，要严格控制，大幅度减少，从而为乡镇减事减人，搞好公共服务创造条件。

评价干部考核制度，不能只看文件上怎么规定，主要应该看实际怎么运行。笔者认为，现行考核制度的积极作用虽然在很多方面有所体现，但是与制度设计的初衷和预期相比，差距很大。相反，由于制度设计本身的过分理想化和现实政治生态的不健康，考核流于形式和结果失真的问题比较突出，带来的负面影响也很多。

层层下达压力型指标，并由上级相关部门进行考核评定，使县乡两级直接面对群众、本应以对下负责为主的政府，日益成为以完成上级政府任务和执行上级指令为主的“官衙门”；在“锦标赛式”竞争中滋生的地方保护主义，阻碍着统一市场体系的形成和市场在资源配置中基础性作用的有效发挥。不难看出，这样的考核制度不利于政府职能转变。

从长远看，解决村干部待遇低与任务重的矛盾，主要途径应该是减轻工作任务。除了减少上级领导机关对村级事务的干预之外，还要逐步培育和壮大民间自我服务组织，逐步实现真正意义的村民自治。如果在“加强村级组织建设”口号下继续走强化目标考核、提高干部待遇、增加工作任务的老路，与改革乡村治理模式的目标将会越来越远。

税费改革以来，我们对农民实行了“多予少取放活”的方针，结束了“汲取型”的农村政策。但是，制度设计与执政思路上的矛盾没有很好解决。一方面，坚持了家庭承包的基本经营制度和精简机构的乡镇改革方向，另一方面，又没有放弃“全面控制型”的治理思路。所以，从上到下的工作任务有增无减；政绩考核力度越来越大。

乡镇干部，过去是在三方利益的博弈中走钢丝，现在则是在管制和服务的悖论中找平衡，无力为民服务及形式主义扰民的尴尬却难以避免。所以，只有从整体上深化综合配套改革，乡镇干部才有可能真正成为农民心目中“最可爱的人”。

（作者曾在两个县担任9年县委书记）