地方创新需与制度对接

2011-08-15特邀嘉宾杨雪冬

浙江人大 2011年11期

■特约记者芦垚特邀嘉宾杨雪冬李凡

地方创新需与制度对接

■特约记者芦垚特邀嘉宾杨雪冬李凡

地方创新为何会出现“孤本”现象？如何给地方创新输送动力，使其贡献于中国的整体改革？专家指出，越是草根的、民间的，创新性越强，但也正是这些很容易变成改革孤本，除了因为它的影响力和自身获得的支持最弱，还有很重要的一点是，它和制度的对接程度也是最弱的。

政府被社会“包围”

□地方创新的动力主要来自哪里？

■杨雪冬：创新的动力来自很多方面，比如追求更好的政绩（比我们批判的政绩观更高一些的政绩），希望做出些成绩对社会有好处；希望回应当地面临的发展问题，地方政府在这方面的第一目标往往是改善投资环境，获得更多资金；还有回应上级，特别是中央精神，这和追求政绩是联系在一起的，因为政绩必须是在体制里。

我们研究发现，创新奖（中央编译局推出的地方政府创新奖）大部分不是原创的创新，都是回应中央的，价值理念都在中央文件里体现出来了，地方政府做了一些创造性的改善。这是地方改革很重要的一个特征。到今年为止，我们评出了5届地方政府创新奖。在总共113个入围项目中，落实型的占到88个，纯粹原创型的只有12个。虽然如此，敢于回应的还是少数。

当然，还有一些地方改革是偶然因素促成的。

值得注意的是，地方改革动力和地方发展情况有很大关系。经济结构和文化对改革的影响是很大的，不同的经济结构产生的政府行为是不一样的。

□改革的地方因素，具体表现是什么？

杨雪冬：比如广东，文化很低调，政府面临最紧迫的是投资环境问题，所以广东的改革大多是针对这个问题。但在劳工关系等方面，他们就比较落后。

■李凡：中国的地方改革主要出在3个地方：广东、四川、浙江。这3个地方的改革各具特色。但现在广东的改革面子上的东西比较多，实质性的改革还是出自四川和浙江。

浙江的改革特点是社会发达，自主独立。浙江的很多官员，家庭成员或者亲戚都是经商的。他们背后有这个背景，和社会有千丝万缕的联系，这些人很了解社会在想什么。政府被公民社会“包围”，浙江的改革就有社会基础和社会需要，是在社会推动下进行的自发性改革。这些改革者大多也不求升官，他们认为是做了应该做的事情。

浙江的社会高度发达，大家觉得不当官也照样活得好好的，而且将来退休了我也不指望你，所以眼睛不盯着升官。反观四川，社会相对不发达，所有人眼光都盯着政府。官员都想着升官，不升官我干什么？

所以从2000年开始，四川的改革基本上都是各级组织部门在那儿做的试验，形成了一个四川模式：上面要求做，下面就找一个机构来做。凡是做得好的，就升官。因此四川的改革比较反映高层意见，或者是省委或者是中央，基本上是党内民主的模式。

改革要和制度对接

□但是众多地方政府创新人走政息的现实表明“升官激励”并不能为创新提供持久的动力，很容易使改革成为孤本。

■李凡：对，这也是地方改革成为孤本的一个主要原因。地方改革大部分都是地方官员自己做的，这样就有一个问题：我是县委书记，这是我做的改革，等我走了，下面的人认不认？个人做的，又没有得到上面的认可，一般到下一任的书记都不承认。这是上一任书记的政绩，我干吗要承认你？中央和省里都不承认，我干吗要承认你？不承认，接下来就不做了。

地方改革成为孤本的另一个重要原因是它们都是地方探讨，没有上级政府或中央的政策支持。而且，一些改革是跟现行法律相冲突的，得不到法律的配合。如果这些改革能纳入到中央的试验范围，就没有这些问题了。

■杨雪冬：从上级来说，对下面的试验往往还是不评价，不发表意见。但有时候下面做事情需要支持，沉默反倒变成否定。这取决于官员的政治技巧，所以这也变成了个人化而不是制度化的东西。

□地方改革成功的关键是什么？如何才能避免“人走政息”和“昙花一现”？

■杨雪冬：所有的改革，个体需要制度配合才能进行下去。我们回访发现，地方政府的创新很矛盾，一方面没有新理念问题解决不了；但另一方面，地方政府认为只靠自己创新没有前途，中国的改革必须要由上往下改。如果有了更多层次、更高的党委部门参与进来，对改革的推广是更有价值的。

综观这些年的地方改革，会发现越是草根的、民间的，创新性越强，但也正是这些很容易变成改革孤本，除了因为它的影响力和自身获得的支持最弱，还有很重要的一点是，它和制度的对接程度也是最弱的。

地方改革和整个大的制度环境是有关系的，必须要和整个制度对接，不然很难做下去。这其中最典型的案例是海南建省改革。我看1988年海南建省时的文件发现，当时提出的理念都是最新的。比如当时明确提出建立“小政府大社会”，整个海南省的政府结构设计都是小的，相当于现在的大部制。但是这几年海南的部门越来越细，人员越来越多，都在回潮，向原来的体制靠拢。为什么？因为所有资源分配的方式还都是按照原来旧的体制分配的，你必须要跟它对上才行。

■李凡：地方改革要想获得成功，很重要的一点在于是否符合现有体制。为什么温岭的改革能生长？很重要的原因是放到了现有的体制内。不管哪任领导来了，人代会都得开。像洛阳的改革，把网友选为人大代表，这个就不合理，个人因素太大，换个领导就可以不要。

很多地方改革都想在体制外搞一套东西，这是不能成功的重要原因。因为制度没有，领导在的时候可以让这个东西活下来，一旦领导走了就不行了。温岭这个就是跟现行制度结合，改进了现行制度。

社会的倒逼

□既然如此，制度上需要给地方改革以怎样的支持？

李凡：在目前的体制下，中央不同意，地方改革就进行不下去，必须要有中央和地方的联合改革。地方要有自己的积极性，但就有一个问题，地方的积极性从哪里来？中央不承认，地方活不下去，就没有戏了。

■杨雪冬：现在公众对中央充满期待，所以中央必须在宏观层面上发挥应有作用。国家社会关系要重新调整，这种调整主要是在地方政府行使权力时做出的。如果地方政府调整不好，矛盾就会累积起来。所以大家谁也离不开谁，都很重要。

地方改革，既需要上面的认定，也要有社会的发展。对于中央政府来讲，主要就是给地方政府创新提供授权支持，同时提供法律支持，以此为改革创新营造环境。

□近些年，社会的土壤对地方改革的影响如何？

■杨雪冬：真正的地方改革应该是更多民众参与、民众支持的。我们的调查显示，从官员角度来看，他们也认识到创新很重要的一点就是民众的参与。从这个标准看，广义上地方改革的土壤正变得越来越好。现在参与渠道虽然有很多限制，但实际上还是扩大了。一些旧的渠道被封掉又产生了新的，比如网络，这些都推动政府做事情。政府老讲倒逼机制，实际上就是社会的参与。没有社会的倒逼，政府不会产生压力。

（杨雪冬：中央编译局当代马克思主义研究所副所长。李凡：世界与中国研究所所长。）