新方志单立《机构设置》卷初议

刘希汉 郑振清 牛万政

新方志单立《机构设置》卷初议

刘希汉 郑振清 牛万政

历史的经验证明，机构编制及其行政管理工作，俗称组织、人事工作，是国家机关、企事业单位的具体组织者、建设者、管理者。通过正常的机构管理改革活动，保证国家机关正常、协调、和谐、高效地运转，并不断地改进工作作风、提高工作质量、效率，从而推动生产力的发展和人类社会的文明进步。在我们建国六十周年和改革开放三十周年的今天，国家机关的机构编制行政管理工作更具有特殊的重要意义和作用。但是使人遗憾的是，在当代新方志中大多数对此内容记载不多、不详，甚至失实、缺记，不能正确反映真正有价值的情况和资料，很不尽如人意。视为鸡肋，食之无味，弃之可惜，或为被遗忘的角落。因此，笔者认为，机构编制行政管理工作不可忽视，在志书中必须详细记述，这是中国地方志历代志书优良传统和当代新方志继承创新发展等因素条件所决定的，也是我们这一代修志者的光荣使命之所在。特呼吁新方志中应单立《机构设置》卷（或篇、编），以下陈述一孔之见，求教于各位同仁。

中国历代旧志一向非常重视机构编制管理工作的记述，以博兴县为例。明万历年间《博兴县志》专设《职官表》，记载“知县一人，正七品；县丞一人，正八品；主簿一人，正九品。其属典史一人，编户不及二十里无县丞，（设）主簿、教谕各一人，训导无定数”。“洪武十三年改各州学正为未入流。二十四年定儒学训导位杂职上。”清康熙十三年和五十八年两部《博兴县志》中均设有《官师志》，对知县、县丞、主簿、典史、把总、儒学（含教谕、训导）、杂职（含医学训导、阴阳训术、僧会司僧会、道会司道会）、戍守、封爵等县衙吏员的机构编制、职能、职数、任职姓名、籍贯、出身及主要政绩、是否有传（人物传）等内容均作详细记载。清道光二十年《博兴县志》增设《爵封表》、《秩官表》，其资料更加详尽。民国二十五年《博兴县志》专设《新政志》，记载民国初年县衙称县公署，分为总务、财政、司法、民事四科。十七年改为县政府，设“秘书一人，一、二科各设科长一人、科员二人、录事十二人。每科设六股，股长一人。司法科设警长一人，警目四人，警士二十八人。财政科设检查员一人，办理本县各项预算任务”。二十二年县政府设财政、建设、教育为三、四、五科（原一、二科未变）。二十五年改为四科制，并增设金库、赋税征收处、司法处、审判官等职，另有民团大队、联庄总会等。县直属部门有：县法院、财政局、建设局、邮政局、省县有长途电话所、教育局、地方讲习所、民生工厂、路政局、民团大队部、农会等，另有柳货业工会、美棉联合社、教育会、账务公会、监所协进委员会、新生活运动促进分会等民众团体。县内基层设七个区公所、进德会等组织机构。民国十二年设国民党县党部机构，有常务委员若干人，秘书一人，干事若干。并对各机构内的编制、人员、文化等构成素质情况有着更为丰富的资料记述，存史、资政作用极强，更是一份珍贵的文化遗产。

中华人民共和国建立后，在党和政府的正确领导下，国家机构编制行政管理工作取得了巨大成就。尤其党的十一届三中全会以后，邓小平同志极为重视这项工作，并把体制改革作为社会主义现代化建设的四项必要保证之首来抓。而机构编制行政管理工作又是政治体制改革的重要内容之一，直接关系到坚持和改善党的领导，整顿党的作风，以及社会主义精神文明建设和政治文明建设的大局。所以，社会主义新方志必须旗帜鲜明地反映这个时代的最强音和主旋律。

一、集中记述优于分散记述，单立《机构设置》卷（篇、编）很有必要。鉴于目前我国政治体制改革业已全面铺开，尽管远没有经济体制改革那样如火如荼，但是在新方志中单独为机构编制及行政管理工作设卷立志条件已经成熟，已成势在必行之举。它毕竟是上层建筑，属宏观控制管理内容，涉及面宽，内容庞杂，所以集中设卷记述远远优于分散在相关各卷内记述。如果分别在各卷之首、之末、之中，或无题序中记述的话，势必零打碎敲，支离破碎，与事业内容搅拌在一起，不伦不类，影响了志书的整体性和科学性。因此，笔者主张集中设卷记述。首先在该卷中设立《机构编制管理》章，分节记载党政、企事业等机构编制工作的概貌和历史演变，揭示其来龙去脉及规律。其次，分别设党务、人大、政协、政府、政法、经济、文化及企、事业等数个《行政管理》章（节），详记各部门机构的定编、定员、定职并职权范围等微观内容，与第一章的编制宏观内容遥相呼应，相得益彰。这样处理的好处是，充分发挥机构编制行政管理工作对各项事业的指导和制约监督作用，进而体现上层建筑对经济基础的反作用，并实现宏观与微观资料相结合，二者融为一体，增强了整部志书资料的深度广度和力度，提高了志书整体性、科学性、权威性及其资料实用价值。同时，此举更是符合志体章法，顺理成章，水到渠成，何乐而不为。《机构编制管理》章具体可分设为五节：“第一节综述”、“第二节机构管理”、“第三节编制管理”、“第四节人员管理”、“第五节机构精简和改革”。此章旨在从最高层次上去记述国家机关对所属工作部门及企事业单位，进行权限划分、职能确定、机构设置、人员编制、配备及其运行程序等一系列管理活动的基本情况、发展变化和具体特征等等内容，从宏观上起到指导和制约、监督全志的作用，从资料的选用到文字表述都要始终围绕中央和地方各级编制委员会及其办事机构这一条主线，层层展开各个环节、各个层面的实体性内容编写。从而把国家机关编制政策一直贯彻到基层，又把基层具体落实和执行政策的情况，通过资料记述反馈上来，充分体现机构编制行政管理工作对社会主义经济、文化、政治建设事业所起到的组织协调、服务和制约、监督作用，并进而反映和体现各项工作和事业本身的客观发展规律及运行轨迹。本卷内的政治、经济、文化等企事业所设的《机构行政管理》各个章节，均将微观的资料集零为整，起到以一当十的作用，与《机构编制管理》章上下呼应，呈对照之势，更能体现机构编制行政管理工作与各项企事业工作的协倜、和谐的共损共荣关系，并给人们以深切的启迪和思考。《滨州地区志》第二十九编《组织机构》，设第一章《地区（市）》内含中共地方组织及所属机构等党政群团。行政企事业共十一节，分别论述各单位的具体设置时间、编制，代表年份的具体定编、定职、定岗、定员及文化、政治素质情况，最后列表记载正副职姓名、职务、任职起止时间等。第二章《县区（市）》分别设中共县区委、政府、人大、政协、纪委等单位的编制、设置、变化和正职人员姓名、任职起止时间等情况，一目了然，清清楚楚，赏心悦目，可读性、资料性、权威性俱强。[1]

二、基本要素要记全、记深、记实、叙变，写出立体动态感。机构、编制、人员构成整个行政管理工作的“三大要素”。按照法定程序和工作需要，先按照工作需要或形势背景或上级指派等情况设置机构，包括名称、含意等内容。然后按其机构的工作职能分工，制定合理的编制，包括正副职数、工作人员数及其明确职责范围。最后再按照实际情况选配人员到位。对三大要素，一要记全，将其各自的历史演变、现状写出来。最首要的是要弄清楚它的内涵外延，处理好机构编制管理与干部人事管理之间的关系。二者即互相依存，又互相制约、监督和配合，但又绝不能混为一谈。二要写深，即将深层次的资料挖掘出来，选取能体现实质的资料记述，不能只局限于表象层次，如蜻蜓点水般地一代而过，要使人感到资料的厚重性、科学性和价值性，以其还原历史的真实面貌。三要记实，即是强调实体资料的收集、整理和利用，要避免以虚代实，虚实混杂，真正做到求真存实。四是叙变，就是不仅要反映其历史和现状，更重要的是要突出“叙变”。要避免和克服平面化的记述过程，要求立体动态化地记述资料，使人犹如欣赏和拜读每个时期的定格电影、电视画面镜头一般，得到形象、生动、活泼、厚重、纯朴、真实的感受，久久不能忘怀，达到资政、教化的目的。事实上，每次机构的设置及其变动，势必涉及到人员的去留和职位、职务的调整。所以，各级机构编制行政管理工作的实际历史和现状如何，在一定程度上反映着机构的性质、特征和整个国家内部机构编制及工作效率、工作作风等实际情况。因此，新方志就必须注意记载各个历史时期机构人员的编制（包括在编、非在编）、人员基本结构（含政治、业务人员比例及各种素质）和考核、录用办法及人员合理流动情况等等，反映出机构编制行政管理工作的全貌。从上世纪50年代初到1957年国家进行的几次机构精简整编是成功的，取得了一些宝贵经验。从1958年至“文化大革命”期间，“左”的错误思想路线愈演愈烈，官僚主义、形式主义迅速膨胀漫延，破坏了党群、干群正常的血肉联系，所以导致多次机构精简、人员下放工作均以形“左”而实右失败告终。直到80年代改革开放的大潮才冲开了国家政治体制改革的大门，为机构编制行政管理工作打开了新局面，铺平了胜利前进的光明大道，从90年代初到20世纪末，无论从机构精简的次数、质量和内部职能转变、机构人员构成素质等各方面都比前20年均有了较大的进步和变化，极大地促进了四个现代化建设事业的开展。首轮新方志如实地记载了这些珍贵经验、教训，对今后建设中国特色的社会主义和小康、和谐社会必将产生巨大的资政、存史、教化和利用的历史和现实作用及其效果。

三、“隐时显事”。这样做的目的，旨在即可显示各个历史发展的概貌，又便于区分各类不同时期、不同机构的性质、特征。从社会历史发展上看，行政机构的设置是政府行政管理活动、权力分配、集团利益关系、政治体制等等的综合体现，很大程度上反映了不同社会政治制度的基本属性和特征，当然也具有着强烈的时代特点和地方特色。所以要尽量把机构的设置准确时间、地点、社会背景、隶属关系、职能范围、定编定员及具体实有职数、人员的性别、年龄、文化、政治、业务素质结构记述清楚，才能增强志书的资料性的权威性及其政治质量。同时，在记述中，一定要注意到机构的连续性，要纵述不断线，看清始末，来龙去脉一目了然；也要注意各个机构之间相互联系，每个机构绝不孤立的，编排要合理恰当，保证志书资料的整体性和科学性，记述繁简得当，不要述简、过略，体现不出历史发展轨迹。建国六十年来，从中央到地方，各级机构编制行政管理工作都经历了一个极其复杂漫长的发展演变过程，经验教训都是深刻、丰富的。不可否认，很多次机构精简整编的实际效果都不甚理想，均未达到预先设计的目的，甚至没有摆脱掉“精简—膨胀—再精简—再膨胀”这个恶性循环的怪圈，结果是越精简，机构越多，机关人员越来越庞杂，人浮于事，官僚主义、形式主义，工作作风拖沓，效率低下，人民群众极不满意。改革开放以来，机构编制行政管理工作虽有很大程度的改观，比以前的确是好了许多，有目共睹。但也有一些问题值得注意。例如有些机构不是真正从形势和工作需要出发，而是带有“长官意志”和“随意性”的做法。为了突出和加强形象政绩工程的建设，特别建立一些机构，为了迎合部分人和事的需求，增设一些机构，或设置“局中局”、“科中科”，什么“助理”、“调研员”、“巡视员”……满天飞，每一个乡镇或科局内正副职数达到二、三十人之多，在编人员几乎都有个头衔，编外人员往往超过编制人数的七、八倍之多。对于这些问题，在志书中一定要本着实事求是、秉笔直书的原则处理好，尽量选择能够反映事物本质的资料，客观记述产生问题的原因和解决问题的措施及效果，从总结经验教训的角度入手，为今后做好工作提供借鉴资料。从客观上讲，导致这些问题的根本原因是多方面的，主要是由于我国处于社会主义初级阶段的政治背景所决定的，不是以某个人的意志为转移，又加上严重官僚主义、个人崇拜主义，以及当今浮躁社会、物欲横流、政治腐败等社会因素，还有严重缺乏应有的法律制约机制和法治观念等也为其创造条件。因此，我们在新方志记述中一定要按照一系列有关文件精神，尽量公允地客观地予以记载，以不损害党的伟大形象为度，勇于揭露一些错误真相的目的，是为了纠正某些错误，保证今后不再重犯，把党和国家治理得更好。只要把体现真实事物的可靠资料客观记录在志书当中，才是我们的初衷，是我们的志德所在。

四、要科学利用背景资料。背景资料有着说明事物、事件发生的具体条件和独特原因，有助于主体（主线）的阐述和发挥，可提高事物的可比性、对照性，加深记述力度，增强资料的厚度和真实性。尤其机构编制行政管理工作本身具有“统一领导分级管理”的特点，实行全国一盘棋，规定各级地方机构编制行政管理工作必须在中央发出指令，在全国统一的决策大背景条件下同步进行，去分级分步实施。在新方志的资料记述中，必须抓好和把握准这个大背景。当然在全国大背景的统一指导下，势必还会受到各省、地、县地方中小背景条件的影响和制约，也正是志书必须深入挖掘记述的重点所在，只有把握好了这些大同小异的资料，才能写出一地的工作特色、变化来，否则就成“千人一面”，没有什么地方特色和时代特点可言。从1951年开始，到1957年中央曾先后颁布《关于统一全国各级人民政府党派群体员额暂行编制（草案）》等一系列文件规定，进行四次较大的精简整编，效果显著。博兴县1957年前县政府仅直属13个科局，定员不足百人，工作作风朴实、干练，干部、群众关系良好，工作效率也较高。但从1958年“大跃进”开始，自上而下“左”的错误思想路线漫延成灾，严重干扰和破坏了机构编制行政管理工作的正常、健康进行。至1965年，全国曾进行五次统一的机构精简活动，仅博兴县1962年一次下放干部1560名，当时也的确撤并了不少机构，但时隔不久，机构又迅速增建、人员迅速派进，工作互相扯皮，思想更为混乱，工作效率更加低下。“文化大革命”开始后，1967年博兴全县比1962年纯新增建机构20多个，在职总人数却翻了一番，超过了一千人。由于派性掌权，更加助长了官僚主义、形式主义和命令主义，工作几乎瘫痪。如1969年全国推广所谓“灵宝经验”，博兴县革命委员会实际定编七、八十人，其余全部赶进“五七干校”。结果是“形左实右”，人去屋空，工作处于停摆状态。这些沉痛教训是付出昂贵的代价换来的，具有较高的存史和借鉴价值。21世纪以来，分别于2002年和2005年进行两次较大的机构改革，2002年县政府直属机构行政单位24个编制328人，事业编制2550人；2005年县政府直属机关25个，编制328人，事业编制2801人；但时隔三年以后，实际机构和人员均分别翻了一番还多。尤其乡镇自收自支的事业机构和人数增加更多。这些情况是十分严重的，到底问题出在哪里？怎么解决，值得思考。明明知道不对的事，却反而愈演愈烈值得深思熟虑。

五、要坚持以人为本，实践科学发展观，调动一切积极因素，团结一切可能团结的力量，是做好机构编制行政管理工作的根本之道。伟大领袖毛主席早在抗日战争初期就明确指出：[1]“政治路线确定之后，干部就是决定的因素。因此，有计划地培养大批的新干部，就是我们的战斗任务”。[2]并且强调“必须善于识别干部”、“必须善于使用干部”、“必须善于爱护干部”。[3]建国后的1956年指出“为了实现这个伟大的目标，决定一切的是要有干部，要有数量足够的、优秀的科学技术专家；同时，要继续巩固和扩大人民民主统一战线，团结一切可能团结的力量”。[4]抓好人的工作，尤其是思想工作一向是我党的光荣优良传统和政治优势，革命和建设事业胜利的法宝。胡锦涛总书记指示我们：“科学发展观，第一要义是发展，核心是以人为本，基本要求是全面协调可持续，根本方法是统筹兼顾”。[5]非常重视人的因素，科学搞好机构编制行政管理工作，要十分强调人的因素第一，人才是科学发展的第一要素，人就是第一生产力。六十年建国发展的经验证明，什么时候机构编制行政管理工作做好了，较好地调动一切积极因素，统一战线巩固发展，什么时候国家经济建设就发展迅速，社会安定团结；反之，就会社会动荡不安，人心乱，经济滑坡，“大跃进”、“三年自然灾害”、“文化大革命”等时期的教训，我们交足了学费，吃够了苦头，永世不忘。

六、要坚持科学实践观，构建和谐社会，不断地推动社会文明发展前进，是做好机构编制行政管理工作的出发点和归宿。毛主席曾经说过：“人类总是不断发展的，自然界也总是不断发展的，永远不会停留在一个水平上。因此，人类总得不断地总结经验，有所发现，有所发明，有所创造，有所前进”。否则，“都是错误的”，不符合“人类社会发展的历史事实”和“我们所知道的自然界的历史事实”。[6]胡锦涛总书记也尖锐地指出：“努力实现以人为本、全面协调可持续的科学发展，实现各方面事业有机统一、社会成员团结和睦的和谐发展，实现既通过维护世界和平发展自己、又通过自身发展维护世界和平的和平发展”。[7]在人类发展的当今世界，只有实现世界和平安定才能谈到自身发展，和谐社会才有可能实现。学术大师季羡林先生主张天人合一，强调与自然的和谐，人与人的和谐，尤其心理的和谐至关重要。特别是对世界文化潮流，他提出“三十年河东，三十年河西”的变化论，认为21世纪将是东方文化取代西方文化的转折点。这亦是中国传统文化经千百年继承发展到今天，势必呈现顺应科学发展世界潮流而动的一种历史的必然结果。而当今我们做好机构编制行政管理工作也必须站在这个科学高度，为了实现科学发展，为创建和谐社会，实现中华民族的伟大复兴，才是我们共同和必须做到的出发点和归宿。而新方志如实地记载这些珍贵资料，将是历史使命和光荣职责所在。

七、要坚持科学发展观，就必须坚持综合创新，既要“守正”又要“出新”，强调纵向之“通”而后“专”，横向之“博”而后“深”。张岱年先生向来主张“综合创新”，综合辩证唯物主义、西方哲学和中国传统哲学，而以逻辑分析为方法，把中国哲学的普遍性和特殊性结合成为一体的科学。他大力呼吁新的中国哲学的出现，不是要摒弃而是要继承传统哲学之优秀的活的有永恒价值的方面，特别是“人生和谐之道的宣示”。[8]先生将一生之学术“阐旧邦”以辅当今创建和谐社会之新命，也正是他的伟大人格精神之所在。新方志的编纂工作也要继承中国传统文化中的“守正”和“出新”原则，所谓“守正”就是以辩证唯物主义和历史唯物主义为指导，贯彻批判的继承精神，实事求是，具体问题具体分析。所谓“出新”就是吸取过去的成功经验，吸收各学科新的研究成果为我所用，然后以严谨的求实态度，挖掘新资料，采取新角度，做出新论断，力求有所新突破和新创新，并带到学术的最前沿。同时，我们也要向任继愈先生著述《中国学术思想史稿》那样强调要纵向之“通”而后“专”，横向之“博”而后“深”，以最为通俗易懂的语言文字，阐明大道理，深入浅出，实现最好的理想效果。这也为新方志的编修指明了道路。同样，机构编制行政管理工作记述也必须坚持这些基本原则。

[1]《滨州地区志》981页，方志出版社，2003年3月第一版。

[2][3]毛泽东：《中国共产党在民族战争中的地位》（一九三八年十月），《毛泽东选集》第三卷第514页。

[4]毛泽东：《社会主义革命的目的是解放生产力》（1956年1月25日），《毛泽东文集》第七卷第2页。

[5][7]胡锦涛：《高举中国特色社会主义伟大旗帜，为夺取建设小康社会新胜利而奋斗》（2007年10月15日），《中国共产党第十七次全国代表大会文件汇编》第14页。

[6]毛泽东：《学习马克思主义的认识论和辩证法》（1964年12月13日），《毛泽东文集》第8卷第325页。

[8]张岱年：《中国哲学大纲·总结：中国哲学中之活的与死的》商务印书馆出版，1958年第588页。