中国职代会制度一个有希望的憧憬

中国社会学会劳动社会学专业委员会理事长 冯同庆

中国职代会制度一个有希望的憧憬

中国社会学会劳动社会学专业委员会理事长 冯同庆

在当今的中国，出于维护职工合法权益的考虑，人们比较关注企业的平等协商和集体合同制度。其实，还有一项企业制度也非常重要，这就是职工代表大会制度（简称为职代会制度）。中国的职代会制度已经有了不短的历史，其中有颇多经验教训，而今基层的劳动者和一些企业显现出推动其再生的动力，或许这给了我们一个有希望的憧憬。

职代会制度的过去

中国职代会的起源，应该追溯到20世纪20年代。当时的国民党、共产党等革命党都主张工人参与企业管理，而事后的发展表明，企业行政的强势并不那么容易被制约。1922年中国共产党公布的《劳动立法原则》就提出了劳动者参加劳动管理的原则。20世纪30年代土地革命时期到40年代中的抗日战争后期，在革命根据地的公营企业采取“三人团”（厂长、党支部书记和工会委员长）和工人代表大会的形式，是实现上述原则的初期实践，它源于前苏联的企业“一长制”。“一长制”是矛盾的产物：前苏联在建设时期需要企业有行政权威，而社会主义革命胜利后的目标又要考虑工人参加管理，迫于一国革命胜利后的险恶环境便突出了厂长权威，于是就有了“一长制”，其主导是企业行政的权威，同时兼顾工人参与。在中国，“三人团”在革命根据地实践的过程中，由于战争环境下厂长容易强势，经常发生与党组织、工会之间的矛盾，工人代表大会的作用受到限制，也干扰了企业的正常管理和经营发展。

“三人团”的教训后来被记取，可是不久又出现反复。大约从20世纪40年代末的解放战争后期至50年代开始的新中国成立初期，在国营和公营企业中普遍采取职工代表会议和工厂管理委员会的形式，避免“三人团”导致的矛盾。而1953年开始的第一个五年计划时期，出于快速发展经济和“以俄为师”，接受援建项目，企业复又实行“一长制”，实际上中断了民主管理。

1956年春，波兰和匈牙利发生工人骚乱事件，引起中共中央领导层警觉而重提职工代表会议和工厂管理委员会制度，并且在当年召开的中共八大上决定实行党委领导下的厂长负责制和党委领导下的职工代表大会制。但是，这一新启动进程却又被1958年开始的“大跃进”和1966年开始的“文化大革命”所影响而废弛。开始，中共八大之后职代会制度在党委领导下逐步建立，其重要的考量是，避免社会主义国家发生压制基层民主而导致社会危机。但是，时任全国总工会主席的赖若愚因为持包括实行职工民主管理等主张而被批判，还牵扯到他的前任李立三，且殃及并撤职了大批工会干部，这至今仍是个历史的谜团。不过，后来事情又发展到另一个极端。1958年开始的赶超英美的“大跃进”使职代会难以正常活动，1966年开始的反帝反修的“文化大革命”更使职代会荡然无存。须知，这都是从激进而非保守的方面伤害了职工民主管理，是在用更为革命和理想的群众动员、群众管理、群众专政的方式“创造”新的企业制度——革委会（革命委员会）、工代会（工人代表大会）。然而，其延续战时动员方式促进生产和经济发展的愿望并没有实现。

回顾过去，中国的职代会制度遵循革命或建国理想，以自上而下的规制力求实现民主参与企业管理的平衡，基本没有有效和可持续的结果。在“一边倒”（以俄为师）、救亡图存、实现赶超（超英赶美）、反帝反修的背景下，政治的宏大叙事遮盖或挤出了社会权利建构，工会与企业之间基本没有形成互动和合作的权利基础。李立三、赖若愚等一大批工会干部被撤职、批判，不仅仅是他们个人权力的丧失，更是整个工会组织没有权利保障的印证。

职代会制度的现在

历史的一页已经翻过，现在我们处在改革开放的环境下。

20世纪70年代末“文革”结束后进入改革开放，职代会的作用因为波兰出现团结工会事件而被强调，可是并没有实质性的进展。 1979年中共十一届三中全会后，党委领导下的职代会制度得到恢复。1980年，波兰发生团结工会事件，复又引起中共中央领导层警觉，职代会制度再次被强调。1981年颁布《国营工业企业职代会暂行条例》，1982年《中华人民共和国宪法》规定国营企业通过职代会实行民主管理，1986年颁发《全民所有制工业企业职代会条例》，其重要意图是防止波兰事件在中国出现。可是，“文革”后厂长恢复权力的反弹和企业改革赋予行政权威，二者相互叠加，使职代会作用明显减弱。当时，不少企业厂长乃至地方政府官员质问工会，你们主张职代会是不是要重蹈李立三、赖若愚曾经被批判的覆辙？

国有企业在20世纪80年代中期开始改革后，出现过经济效益的明显增长，后来却连续多年大幅度亏损，由于担心职代会干扰经营活动而被边缘化。1988年第七届全国人大一次会议通过《中华人民共和国全民所有制工业企业法》，以法律形式规定职代会的性质、工会与职代会的关系，明确职代会是职工行使民主管理权力的机构，企业工会委员会是职代会的工作机构并且负责职代会的日常工作。该法草案交全民讨论时并没有上述规定，这是全国总工会联络相关基层和专家向决策层呼吁增加这些规定的结果。然而，在制定《企业法》实施的政策时，由于担心加强职代会职能影响企业减亏，其他相关政策文件都出台了，唯有关于职代会的文件被搁置而一直没有出台。在实践中，职代会的活动就被缓行乃至于逐步被削弱。

进入20世纪90年代，新一轮改革推进过程中职代会一再被强调，但是原有职代会有效性衰减和新建职代会推进迟缓的问题已经非常明显。为此，在立法方面做了一系列努力。1992年第七届全国人大五次会议通过《中华人民共和国工会法》（2001年修正），再次对职代会制度和工会与职代会关系做出规定，重申了《企业法》的相关规定。1993年第八届全国人大常委会五次会议颁布《中华人民共和国公司法》，又在1999年、2004年、2005年先后修正，向前迈了一大步，规定所有公司制企业都要实行民主管理，不论何种所有制类型的公司制企业，均要通过职代会或其他形式实行民主管理。按照这些规定，虽然民主管理的具体形式可以多样，但公司研究决定改制以及决定经营方面的重大问题，制定重要的规章制度时，都应当听取公司工会的意见，并通过职工代表大会或者其他形式听取职工的意见和建议。1994年第八届全国人大常委会八次会议通过《中华人民共和国劳动法》，规定工会代表职工同企业通过平等协商和集体合同制度协调劳动关系，集体合同草案应当提交职代会或者全体职工讨论通过。这部法律首次规定了工会的集体协商的权利。2007年第十届全国人大常委会二十八次会议通过的《中华人民共和国劳动合同法》，明确规定用人单位在制定、修改或者决定有关直接涉及劳动者切身利益的规章制度或者重大事项时，应当经职代会或者全体职工讨论，与工会或者职工代表平等协商确定。《劳动法》和《劳动合同法》都明确了实行平等协商和签订集体合同的制度，并且把这项制度与职代会等民主管理制度相结合，这种参与权与协商权的相互整合有利于民主管理取得实效和更好地实现职工合法权益。应该说，这些立法几近完备，既有相关主体实体权利的规定，又有相关实施程序的安排。而现实中，实施的效果却不佳。

例如，关于有了“新三会”（股东会、董事会、监事会）还是否要保留“老三会”（党委会、职代会、工会）的争论，就反映了上述状况。一些政府经济部门和一些企业主张用“新三会”取代“老三会”，政府劳动部门和工会则主张新老“三会”能够并存。1999年，中共十五届四中全会决议明确指出，“老三会”和“新三会”都不能取消，通过“双向进入”和“交叉兼职”的办法减少实际工作中的摩擦。而现实中，在国有企业中职代会有效性衰减，在新建的私营企业、外商企业、港澳台企业和股份制企业中，有的建立了职代会但数量很少。为了阻止国有企业中职代会有效性衰减的趋势，从1998年开始至今开展了厂务公开活动，即要求企业把关系企业发展的重大问题和群众普遍关心的热点问题，以及涉及职工切身利益的问题，除法律规定不宜公开和涉及商业、技术机密的问题以外，都要在职代会或职工大会上向职工群众逐项公开，力求以厂务公开为重点，促进职代会职权的行使。为了改变在新建企业中民主管理制度建设迟缓的现象，提出在新建企业探索民主管理的多种形式，诸如职工董事、职工监事、民主议事、民主恳谈、民主管理生活会等，希望能够取得新的突破。然而总体上看，由于相关的社会权利基础的缺失，导致法律规定的施行大打折扣。

非常明显的事实是，改革和发展的愿景促使职代会的相关法律和政策日益完善，而实施这些法律和政策需要的微观基础——社会权利建构并没有实质性进展反而被销蚀。普遍存在的现象是，企业经营管理的权威在形成中是与尊重民主管理隔离的；工会及其职工参与管理的权益有规定，而能否被尊重则取决于企业的好恶；民主管理所需要的双方互动和合作的社会权利基础，一直没有真实地建立起来；尤其是职工权益的表达和工会利益代表性的体现，缺乏动力机制和保障机制。

审视职代会制度的现实状况，其在改革开放后的实行出现了事与愿违、相悖而行甚至适得其反的效应，一方面是法律、政策的密集出台，另一方面是其实施的有效性衰减或推进迟缓，尚需建立民主管理所需要的企业与职工双方互动和合作的社会权利基础。

职代会制度的发展前景

着眼现实存在的问题，放眼未来发展可能的转机，可以期许中国职代会制度有一个向好的前景。

因为，过去不被工人看好的职代会，有时却成为他们参与改革的有效“武器”。一般认为自20世纪90年代中期以来，在企业改制中，职代会的功能和作用有所减弱，但事实上地方性的差异非常大。在一些地区，职代会的职权比以前有明显扩大，甚至超出《企业法》规定的范围。例如，河南以地方政策的形式赋予职代会企业改制的决定权，上海、黑龙江、江苏、浙江等地出现职代会向非公有制企业扩展的情况。其基本原因是，职工群众对职代会保护自己权益的潜在价值被认识。在企业劳动社会问题增长的情况下，特别是在企业面临生死存亡的时候，职工群众与企业的利益相关性明显上升，职代会可能会变成一个征战之地。职工群众可能将职代会转变为表达他们利益和实现他们权利的地盘。如果这些地方不存在职代会，如果职工群众没有对企业改制的利益表达，如果地方政府不对此进行积极回应，这些地方可能早已陷入社会动荡的灾难了。我们调查和研究的河南Z厂案例就是典型的说明。Z厂职工从1997年开始一直延续至今，运用职代会制度抵制私营企业以欺骗手段占有国有资产和侵害职工权益。他们的理念是，守护自己的家园。在他们的思想里，保护国有资产与守护自己的家园是同一件事情。他们曾经这样向当地政府表示：“我厂上千名职工中，曾有19个人为这块资产献出了宝贵生命和青春热血。我们的资产并不算多，但却是Z厂职工世世代代、日日夜夜用生命与汗水热血积累起来的。我们与这块土地的一草一木有血肉的联系和感情。”

还因为，自上而下安排会出现问题，自下而上生成却会具有活力和生命力。改革开放以来，起始于国有企业的职代会制度自发、自主地在一些地方、行业的各种类型的企业里自下而上地生长出来。就其现象而言，它们在不同程度上再现了原有的制度，同时也有变通和发展。北京的BR集团是原有制度的延续，浙江的CH集团移植了原有的制度，北京的B有限公司是在原有制度上的重构，福建的SD公司虽然具有相对独立的特征却也借鉴了原有制度或受到原有制度的制约，河南的Z厂则把原有制度的功能几乎发挥到极至，四川的J厂的变化虽难预料，却也是以原有制度为基础的。这就是一些学者讲的“路径依赖”。在自下而上生成的经验中，最具意义的是人——作为参与者的职工群众。他们对企业民主状况的评价比学界和社会的一般评价要平和得多，给予了更多的肯定。当然，我们在相关的调查中也接触到不少持否定性评价的个案，而他们中的多数，对企业中出现的阶层分化，以及传统意义上的“阶级”再现，有着更为客观、公允的认识。事实上，他们也表现出有能力和智慧认识和参加企业的民主管理，这也促使企业工会或上级工会发挥积极的配合或整合的作用，而这些作用有效地推动了职代会制度的发展。这也是社会应该认同和接纳职代会的重要的动因和条件。

总而言之，如果工会能够基于职工的诉求，表达他们合法的社会权益，如果据此而能够与职代会制度相互匹配，则会有助于提供企业与职工群众相互博弈的较好途径。这不仅提供了博弈链，而且有助于博弈链的加长。当博弈链加长时，参加博弈的人互相采取合作策略的可能性就会增加；只要博弈的次数足够多，即使是敌对的双方也会走向合作。因此，在力求保有一定的数量而又不单纯追求数量的前提下，谋求职代会的多样性发展，进而实现数量和质量的突破，不是没有可能的。