完善招投标监管制度的法律思考

周德兵

(安徽省发展和改革委员会,合肥 230001)

招投标作为市场经济条件下一种成熟、高级和规范的交易方式,其优越性得到了世界各国和世界经济组织的广泛认可,并在诸多国家和经济组织中得到立法推行。改革开放以来,招投标在我国得到了高度重视和广泛运用,特别是自 2000年《招标投标法》颁布实施以来,招投标事业进入了一个新的发展阶段[1]。随着改革开放不断深入,招投标在我国市场经济中的作用越来越明显,地位越来越重要。

一、部分地区实践基本情况和主要成果

(一)部分地区实践基本情况

1)四川省近年来围绕规范招投标工作,创新了很多制度,值得借鉴。一是由四川省发改委、监察厅和省政府法制办联合出台了《关于进一步加强和规范四川省招投标监督管理工作的方案》。根据该方案,四川省在省发改委增设“招标投标管理处”,对外挂“四川省招标投标管理办公室”,在监察厅内设“招标投标监察室”,进一步健全了招投标监督管理体制,加强了行政主管部门监管力量。建立全省统一的公共资源交易服务平台,实行“四个统一”,即统一进场交易、统一信息发布、统一操作规程和统一现场管理。并且将建立全省统一的电子招标(采购)平台、和招标(采购)信用记录平台,加快实现网上投标、电子辅助评标和异地远程评标,实现通用货物政府采购“全覆盖、全流程、全上网、全透明”和所有公共资源交易信息、违规处罚信息等统一发布,及时公开。二是实行了招投标代理机构比选制度,进一步规范了国家投资工程建设项目招投标代理机构的选择方式。三是积极探索招投标管理工作的新思路,及时出台了系列指导抗震救灾、灾后重建招投标的政策规定,全力服务 5.12汶川地震灾后重建工作。出台的政策文件主要有《关于抗震救灾期间招投标工作的紧急通知》《关于促进扩大内需和灾后重建国家投资工程建设项目招投标的工作通知》等[2]。

2)浙江省着力构建了全省统一的招投标大平台。一是省政府成立公共资源交易领导小组,统一协调招投公共资源交易工作,下设办公室,放在省发改委。各市县成立公共资源交易(招投标)管理办公室。二是建设全省统一的招投标信息网络,实行招标公告、中标公示、投诉信访等信息共享,推进网上评标和远程异地评标。三是组建浙江省公共资源交易中心,工程建设、货物和服务采购等活动集中进场交易,各市县成立公共资源交易中心。四是制定《浙江省招标投标领域信用评级标准和规范》,应用专业信用评级机构出具的信用报告,在“信用浙江”公布,接受社会监督,有效遏制了招投标活动中的弄虚作假、伪造业绩、串通招投标等现象。

3)安徽省在借鉴全国各省市成功经验的基础上,明确了自己的工作重点。一是由省发改委牵头建设了招投标行政监督部门联席会议平台,各方形成监管合力。二是全省统一的综合评标专家库已初步建成,征集专家达 8 000多人,逐步建立健全了各市县、省直各行业主管部门的终端,形成覆盖全省网络平台,面向各级、各地提供专家资源服务。三是建设省级招投标有形市场,将整合相关资源,实现集中交易。四是成立招投标协会,研究推动全省招投标工作。

(二)各地实践取得的主要成果

各地加强招投标监管实践取得的主要成果,归纳起来主要有几个方面:一是重视招投标监管体制改革。各地普遍认为加强招投标监管,首先必须理顺监管体制,进一步加强招投标行政监管机制建设,如四川、湖南、浙江、湖北等省均成立了省级招投标监管机构,其他的地方也正在研究出台相关制度。二是完善了招投标配套制度。为严格执行招标投标法和有关法规,各地均结合实际情况,出台了具体的实施办法,制定了一系列推动招投标健康发展的制度。三是建设了统一的评标专家库,实现了大数法则。四是搭建了统一的招投标违法公告平台。各地按照十部委《招标投标违法行为记录公告暂行办法》的有关规定,着手招投标信用评级工作,建设招投标主体信用体系,搭建统一违法公告平台,对招投标主体实现了有效监管。五是组建了统一的公共资源交易中心,逐步建立统一的招投标有形市场。六是对电子招投标进行了有益探索。各地认为推行电子招投标是遏制招投标领域不公和腐败的有效手段,如四川省根据实际推出了电子招投标工作方案,根据方案,将建成全省统一的电子招投标系统,实现招、投、评、管、监等招投标全过程电子化管理。

二、招投标监管的主要难点和原因分析

(一)主要难点

1)现行的招标投标管理体制存在缺陷。监管体制改革受到传统的行业分工和部门职能的阻碍,对招投标多头监管,条块分割,弱化了监督,阻碍了招投标市场的健康发展,这是招投标监管的核心难点。按照目前的法律规定,招投标监督执法部门多达十几家,都可以制定本部门、本行业的监管规定。在实际操作中,对招标投标中出现的问题没有一个统一的受理平台,导致招投标活动当事人无所适从,甚至投诉无门,也为招投标中的违法违纪现象提供了可乘之机。

2)招投标监管法律制度受到职权分工的制约,监管滞后,招投标违法成本较低,不能适应新的形势。针对当前招投标市场存在的问题,还没有出台详细的招投标法实施条例。

3)招投标主体信用体系不完善。各地的信用体系建设不全面、不统一,没有信息共享,形不成合力,对招投标活动中的违法行为起不到有效监督。

4)统一的信息平台没有有效搭建,仍停留在各部门按照分工各自负责,没有形成统一的信息平台,既造成监管上的困难,又造成招投标市场主体无所适从,甚至让部分不良招投标市场主体利用信息的不对称,获取非法利益,扰乱招投标市场秩序。

5)各地统一的招投标交易中心的构建模式不一,没有统一的标准和操作规范,也没有相应的法律制度予以规范,而且招投标中心和招投标监管部门的关系在中央、省级、市县层级不统一,造成监管缺位[3]。

(二)原因分析

1)政府监管越位或缺位。按照规定,各行业主管部门按照职责分工,负责职权领域内的招投标活动,设有自己的招投标监管机构,称之为“九龙治水”。招投标市场被部门利益分割,行业垄断、地方保护现象比较普遍,相关领域的招投标代理机构,设计、施工、监理企业等与其所属行政主管部门仍有利益关系,尚未真正脱钩。

2)招投标市场主体法律意识淡漠,违法违规现象时有发生。主要表现在:少数业主规避招标,将应公开的招标变为邀请招标,将应当邀请招标变为直接发包采购;不在国家和省指定媒体发布招标公告,不按照法定程序开标、评标和定标;有些评标专家在评标过程中不能客观公正地履行职责;有些招标人与投标人串通,投标人之间互相串通,以弄虚作假和其他不正当的手段骗取中标;在中标后擅自转包和违法分包;招标行业从业人员整体素质不高,职业道德水准参差不齐;工程建设招投标活动中商业贿赂案件也屡见不鲜。

3)招标投标公共服务体系十分薄弱。由于缺乏统一的招投标信息平台,招投标活动中信息不对称问题突出,公开、公平、公正的目标难以实现;评标专家尚未达到资源共享,专家库容小、分部门设置、专家管理难度大、专家不专等问题都不同程度地存在;招投标主体的信用评价机制不完善,各方在招投标活动中的失信失约等现象十分严重。

4)招投标体制改革难度和阻力都很大,没有统一的招投标监管机构。在市县层级虽然很多地方设立了统一的招投标监管,却没有和招投标市场真正分离,仍然摆脱不了传统的管办一体,自体监督。

5)电子化招投标、统一信息平台还处在探索实践阶段。由于受到部门职权划分、多头监管的影响,还没有形成完全成功的模式。电子化招投标是招投标的发展方向,但现在还存在怎么构建电子化招投标平台,由哪个政府机构来负责,如何解决平台建设中的融资等问题,亟须在调研的基础上出台相关政策。

三、完善招投标监管的几点建议

1)建立合理均衡的利益分配机制。建立合理的招投标市场利益分配机制是招投标市场健康发展的重要保证。利益分配机制的核心是政府部门要与直接利益脱钩,行业主管部门成为被监督者,而不是单纯的监督者。政府完善招标的重大项目专家咨询论证制度,从源头上保证项目的可行性,既要加强可行性研究,还要加强不可行性研究,从正反两方面来保证项目的科学合理性[4]。同时加强政府信息公开工作,保证所有政府投资招标项目第一时间公开,确保所有市场主体能第一时间获悉相关信息,公平参与竞争,从而打破行业的条块割据。

2)探索可行的招投标综合监管模式。在中央层面,国务院确定了国家发展改革委总体指导协调,各有关行政监督部门分工协作的行政监督体制。在省级层面,要按照中央层面的统一部署,建立健全发展改革部门综合管理与各行业部门分散监督相结合的招投标行政管理体制。在市县层面,统一监管是发展趋势,各地的实践特别是各市县的实践充分证实了这一点。招投标行政监管体制上的创新,要按照强化统一领导,相对集中行政执法,严格区分决策与执行的总体要求,形成领导层出政策,招管部门具体执法,监察部门独立监察的格局。一是要加强对招标投标活动的统一领导。成立统一的招投标工作领导机构,负责对相应区域招投标工作总体的协调指导。二是要相对集中行政监管权,对现有行政监管机构及其相关职责进行调整。在综合指导协调部门成立专门的招投标监管机构。三是要严格各有关部门的相关职责。各部门须按照职责分工,发挥各自优势,依法严格做好招标投标管理工作。四是要充分发挥各行业主管部门联席会议机制的作用,研究重大问题,协调解决各方在招投标工作中出现的问题[5-6]。

3)全面构建招标投标公共服务体系。一是要建设统一的招标投标交易平台。成立招标投标服务中心,作为招标投标和政府采购有形市场,凡国家和省重点工程项目、国家和省财政性资金建设项目都必须进入招标投标服务中心。二是按照新的专家分类标准,加快建设高质量的统一综合评标专家库。三是要建立统一的公共资源交易信息平台。这个平台要整合招标(采购)公告发布平台、中标公示平台、电子化招投标交易平台、市场主体信用数据体系平台(违法记录公告平台)和监管平台等资源,形成一个大统一的公共资源库和信息共享中心,最大限度规范市场主体行为。四是建立统一的招标投标信用评价机制,健全招投标主体的失信惩戒机制,实现“一处受罚,处处受制”,营造诚实有益,失信必惩的市场氛围。

4)完善招投标监管法律监管体系。一是尽快出台《招标投标法实施条例》,增强招投标法各项制度的针对性和可操作性。二是依法调整完善有关招投标管理地方性法规、规章及规范性文件。由政府法制部门牵头,定期对各地招标投标法规、规章和规范性文件进行清理,和上位法抵触的一律要废止,保持法制的统一性和执行的规范性。三是加强对全国各地招投标立法的总体指导和审查。定期对各地的招投标立法和建章立制公正进行检查,确保各地的招投标立法工作符合国家上位法,符合招投标工作的实际和发展趋势。

[1] 何红锋.招标投标法研究[M].天津:南开大学出版社,2004.

[2] 于文杰.加强信用体系建设,规范招标投标管理[J].建设监理,2008(11):52.

[3] 程实.建设工程招投标监管的法律思考[J].山西师范大学学报:社会科学版,2010(4):47.

[4] 吴运华.探索招投标监管新思路[J].集团经济研究, 2007(11):268.

[5] 施红琴.试论招投标市场的依法监管[J].安徽警官职业学院学报,2008(4):90.

[6] 涂小冬.浅谈如何完善招投标监管体系[J].中国招标,2008(36):15.

(责任编辑 张佑法)