试述档案行政执法存在的问题与对策

2011-08-15陈一红

群文天地 2011年24期

■陈一红

一、引言

《档案法》的深入贯彻实施，对我国档案事业的发展起到了积极作用，但是我们也看到，档案行政管理部门依法开展行政执法工作的结果却不尽人意，存在不少需要解决的问题。文章试从执法队伍、执法依据、执法环境等方面展开分析，揭示档案行政执法中出现的问题并提出相应的对策。

二、档案行政执法存在的问题

档案行政执法存在的问题，主要有档案行政执法队伍自身建设不到位、法律体系不完备、执法环境不优化三个方面。

（一）档案行政执法队伍自身建设不到位

就目前情况看，档案行政执法队伍存在以下四点不足。

1.事业心、责任感不强

经济快速发展的时代，在清贫寂寞的档案部门工作时间长了，要么产生一种不思进取的思想，要么找不到出路，得过且过。一部分执法人员因此没把精力集中到学法、懂法、用法上来，满足于对档案法律知识的一知半解，工作不求有功，但求无过，即使学法，也只是学习一些基本条款，研究如何应用法律知识去行使职能的少。

2.文化素质偏低

文化素质低导致学不懂、弄不通档案法律法规知识与相关法律知识的连贯性，不能把以档案法律法规知识为主的各种法律知识融会贯通后得心应手地应用到档案行政执法工作中去，说话切中不了要害，办事没有程序，执法工作做得简单而生硬。

3.执法人员心理素质较差

档案部门工作人员常有自我看小的心理，行政执法中不敢说或者不敢大胆说话时有表现，特别是部分人员不敢找领导将其单位档案工作中存在的问题讲出来，并且采取必要手段落实执法措施。有的执法人员执法中，只与其单位的档案员或者办公室主任联系，遇到一些轻微违法案件，他们还能处理，若是需要处分、处罚的，档案员、办公室主任是负不了责任的。一个单位档案工作的好坏，关键看领导的重视程度，如果不找到单位领导，执法过后，仅靠办公室主任或者档案员的汇报，是解决不了问题的。领导工作忙，不可能记住每一项具体工作，执法起不到警示、教育和震摄作用。执法过了，一切又会照旧，还是什么问题都解决不了。要是涉及到违法案件查处，需要处分、处罚，一部分执法人员就更不敢操作了。

4.执法缺乏支持力度

档案执法活动反映档案部门的执法力度和水平，不是执法人员的个人行为。行政执法是个得罪人的差事，执法中有说情的、有讽刺挖苦的，也有不配合的等等情况都可能出现，执法人员背负的压力较大，这时的支持尤为重要，分管领导要多亲临一线，了解情况，掌握第一手资料，挡住一些来自各个方面的压力和阻力，支持执法人员大胆工作；主要领导也要敢于承担责任，充分信任他们，放手让执法人员在法律规定的范围内公开、公正、公平执法；档案行政管理部门的内部机构也应该积极配合，做一些辅助性的工作。支持力度过小，单位的保障措施跟不上，执法人员的底气不足，束手束脚，执法活动也难以开展。

（二）档案法律体系存在一些不完备的地方

1.关于行政处分方面问题

《档案法》第二十四条规定，“有下列情形之一的，由县以上人民政府档案行政管理部门，有关主管部门对直接负责的主管人员或者其他直接责任人员依法给予行政处分”。《档案法实施办法》（以下简称《实施办法》）第二十七条规定，“有下列行为之一的，由县以上人民政府档案行政管理部门责令限期整改；情节严重的，对直接负责的主管人员或者其他直接责任人员依法给予行政处分”。《湖北省档案管理条例》（以下简称《条例》）三十二条也规定，“违反本条例……由县级以上档案行政管理部门责令限期整改；逾期不改的，给予通报批评；或者由主管部门对单位负责人和直接责任人给予行政处分”。《条例》第三十三条规定，“违反本条例，有下列行为之一的，由县以上档案行政管理部门、有关主管部门给予行政处分”。对于《实施办法》所规定的处分，我们的理解是，档案行政管理部门可直接进行行政处分。对《条例》我们理解为，违反三十二条的，由主管部门进行行政处分，档案部门不参与。违反《档案法》二十四条和违反《条例》三十三条中六个款项的，档案行政管理部门、有关主管部门可联合给予行政处分，也可由档案行政管理部门或者有关主管部门给予行政处分。而行政处分包括中包括有降级、降职等八种，但档案行政管理部门是没有权力作降职、降级以上处分的，要配合主管部门和有关主管部门做工作，中途不知要过多少道坎。有关主管部门是谁，是其直接主管部门还是纪检监察部门？界定不清楚。其实，有些主管部门也和档案行政部门一样，没有权力作出超出职权范围的处分决定。再说档案行政执法过程中有关主管部门也未必参加。发现档案违法案件，档案部门还要找有关部门去协调，甚至要汇报，拟出处分意见，有些主管部门还未必帮助落实，一来二去，档案部门行政执法显得理不直气不壮，出力不讨好。

2.构成犯罪的，依法追究刑事责任问题

《档案法》曾经提到，《实施办法》没有提及。《档案法》就规定了构成犯罪的依法追究刑事责任，可《实施办法》条文中根本没作规定，《条例》两处提到。依法追究刑事责任这一规定有些笼统，特别是构成犯罪的概念，什么程度构成犯罪，内涵不明确，什么行为构成犯罪，外延没界定，不利司法实践。其原因在于将违反《档案法》的行为延伸到其他法律条款中去对号入座，容易因理解不同而产生纠纷，同时也人为地加大了档案执法难度。若遇上追究刑事责任的问题，不仅标准程度难以把握，还要与主管刑法的部门去协调，客观上削弱了档案执法部门的执法能力，增加了办案环节，影响执法效果。

3.关于执法处罚的问题

档案行政处罚，按照《档案行政处罚程序暂行规定》，处罚的种类有警告、罚款、没收违法所得三种。在档案执法处罚的问题上，《实施办法》规定的处罚对象是违反《档案法》第二十四条第二款、第三款的处罚，一种是利用档案馆的档案，出现了损毁、丢失；擅自提供抄录公布；涂改伪造三种行为，另一种是企事业组织或个人出现擅自出卖和转让、倒卖档案谋利或将档案卖给外国人的两种行为。有以上五种行为的，《档案法》规定给予警告和并处罚款两种处罚，而《实施办法》只规定了罚款一种措施。《条例》关于处罚的问题，除规定了《实施办法》的五条外，另加了“违反规定从事档案中介服务活动”一条。现实中，利用档案馆的档案范围较小，出现上面的三种情况的机率也很小，企事业组织或个人擅自出卖或转让档案、倒卖档案谋利、或将其卖、赠给外国人的概率也相当小。相反象《实施办法》规定的二十七条、《条例》规定的三十二条内容，拒不移交档案资料、档案拒不移交进馆、擅自扩大或缩小接收范围、明知有安全隐患而不采取措施、玩忽职守造成档案损失、档案不集中管理、不按规定登记、重点项目档案不经验收或验收不合格等时有发生，在现实中表现集中而又突出，十分影响档案的完整与完全，这些是最应受处罚的行为，但没有处罚条款可依。法律法规仅是要求，责令限期整改，逾期不改的，给予通报批评，或者行政处分。上述这些轻微违法案件，就应该直接给予处罚，处罚的额度不在于有多大，关键是要引起社会的重视和警觉。相比之下，有些部门法规就好操作得多，如逾期不办身份证的处罚，酒后驾驶的处罚等，就是直接进入处罚程序。

众所周知，档案违法和其他方面的违法有一定的区别，在基层档案室形成的档案，要求保管10年左右向档案馆移交，若违法案件发生在馆内，既好发现，又容易追究责任，若是在基层档案室就发生了上述问题，而且在两年内未被发现就会逃过处罚。同时一些基层不需移交进馆的档案发生上面的问题又怎么办。基层档案室多，内容杂，行政执法中，执法人员、时间都有限，不可能每份每页材料都鉴定一遍，况且有些问题执法中是难以发现的。档案违法行为的隐密性和特殊性，使得处罚难度进一步加大。

档案行政执法是严肃的行为，执法必须依法、公正、公开。档案行政处罚依据的条款就得准确。如果工作做得不细致，或者引用法律条款依据不当，引起行政复议，到时候不仅起不到处罚、教育、警示的作用，还会给档案部门的工作造成被动，影响和损害部门形象。

（三）执法环境不够优化

目前面临的最大问题是社会档案意识普遍淡薄，一部分单位忙于抓经济，抓发展，较少顾及档案工作，有少数领导认为档案工作可有可无，档案执法不足以对其造成影响，更不可能真正制裁其违法行为，执法得不到积极的配合和支持。应该承认档案部门的执法是刚刚起步，真正按法律条文行使执法职能的还不多，即使有的部门或个人违法，查处起来也有这方面或者那方面的问题。考虑到诸多因素，往往大事化小，小事化了，不排除有怕得罪人的思想，这种情况反过来也加大了执法难度。所以目前的档案行政执法还是以检查为主，教育为主，处分、处罚很少，执法方法单一，效果也不够明显，震摄力度不够。

三、做好档案行政执法工作的对策

要把档案执法工作真正落到实处，推动法制建设全面进步，应该从以下几个方面努力。

（一）建设一支高素质的执法队伍

一是稳定执法人员，以在岗自学、单位组织学习考试、在实践中边做边学等方式，尽量使执法人员全面掌握法律法规知识，并能融会贯通，系统运用，依法执法，优质高效执法。二是加强执法人员的个性修养，克服畏难情绪和弱势心理，放开手脚，大胆执法。三是夯实自身的文化基础，保证执法过程中语言、文字的表述准确、精炼。塑造精干的执法队伍，以档案执法人员的自身形象来提高档案部门的地位。

（二）立足现有法律法规，潜心研究，寻找档案部门行政执法的切入点和突破口，在学懂弄通的基础上，最大限度地把档案法律法规与档案部门的执法过程结合起来，系统准确、游刃有余地运用到执法工作中去，力争取得满意的执法效果。

（三）营造宽松的法制工作环境

争取县委、人大、政府等领导机关的支持，加强领导，落实组织保证；加强宣传，普及社会档案法律知识；加大检查力度，及时发现情况，尽量把问题解决在萌芽状态；不断进行与社会各部门的勾通与联系，调动社会各方面力量，形成一个知法、守法、护法的体系，保证依法治档的上下贯通。

（四）建立一个良好的执法运行机制

落实保障措施，制定阶段规划，科学安排，有的放矢，突出重点，治标治本，查出几个典型案件，然后进行剖析和公布，以此体现法律的约束力和严肃性，促进档案法制建设全面进步，保证档案行政执法落到实处。