公共危机管理思想史考察

温志强

公共危机管理思想史考察

温志强

一、社会对抗自然灾害阶段——原始社会危机管理（古代－18世纪）

生活的任何文化背景下的人们对灾害的认识和反应大致都有这样的时期，即借助想象力来认识灾害和征服灾害。从人类社会的各个发展阶段看，人们早期对自然灾害的态度是崇拜，认为灾害是一种超人的表现。于是，烧香拜佛就成为应急反应的唯一方式。随着科学技术的发展，人类开始尝试着进行一些灾害预防和后期响应的行动。在城市中，在对付火灾方面，人们开始考虑如何预防、撤离以及怎样才能从火灾的损失中恢复。

二、政府参与灾难救助阶段——公共危机管理的孕育（18世纪－20世纪50年代）

1803年新罕布什尔州的朴次茅斯大火使全城化为灰烬。朴次茅斯大火导致新罕布什尔州增加州税以补偿火后的救援。当新罕布什尔州的这种做法被带到美国国会时，国会立法为地方政府提供联邦援助，这是第一个联邦（国家级）灾难立法。从1803年到1950年，美国一共有上百个大规模的灾害，都受到不同程度的联邦援助。在随后的20世纪，关于这一领域的专门法案先后通过了100多项，用以应对飓风、地震、洪水和其他自然灾害。到20世纪30年代，联邦层面的灾害处置逐渐开始普及，复兴银行公司被授权为地震后的一些公共设施整修和重建提供灾后贷款，之后这一贷款适用范围又扩展到了其他类型的灾害。1934年美国公共道路管理局也授权为灾后损坏的高速公路和桥梁提供财政支援。到1950年，明尼苏达州的议员哈罗德·黑根(Harold Hagen)向国会提供了在过去150年中联邦政府提供救灾援助的情况。他的数据显示，在128场不同的灾难中，国会每次都是专案处理。黑根的研究使得国会通过了《1950联邦救灾援助法案》1,这是第一个在救灾方面的统一并广泛实施的联邦立法。在这个法案的支持下，由于灾害而造成的各种损害都可以得到联邦政府的支持。同时，这个法案也使得联邦政府在以后的地方政府的救灾行动中可以起到重要的作用。

三、以战争为背景的国家安全管理——公共危机管理理论的形成（20世纪60－70年代）

自有政府以来，就免不了要处理各种各样的公共危机。但真正将政府公共危机管理作为一门科学来研究，在国际上还是从20世纪60年代开始的。在冷战和两极对峙的时代背景下，这一时期的世界进入了“多事之秋”，使危机管理研究成为各国决策部门的迫切需要。各种公共危机在世界两大极之间和两大极内部都频繁发生。前者以1962年的古巴导弹危机为代表，古巴导弹危机使政治家和学者把危机，尤其是核危机作为独立的研究对象来看待。美苏之间存在的爆发核战争的危险将危机的作用推到前台，使其成为“不使用武力，或者最低限度的使用武力，来解决那些通过外交手段解决不了的冲突，而这些危机在没有核武器时可能用战争来解决。”2因此，此时危机被看作是战争的另一种表现形式。

四、公共危机的综合管理阶段——公共危机管理理论的成熟（20世纪80-90年代）

1977年，一个由美国国防部民防局资助的研究小组，在对美国政府间的防灾体系进行分析后认为：“缺少一个综合性的全国紧急政策及将联邦的责任分散在许许多多的联邦机构中，妨碍了各州对灾害情况的管理。”于是，卡特总统与1979年发布了总统行政命令，将众多与灾害相关的独立职能机构合并，成立了一个全新的联邦紧急事态管理局（FEMA）3。联邦紧急事态管理局吸收了很多机构，如联邦保险管理局、国家火灾防控管理局、国家气象服务社区动员计划、联邦动员局下属的总务管理局以及美国住房和城市发展部的联邦灾害救援管理局；民防职能机构也从国防部民防动员局转移至这一全新的机构。4将分散在整个联邦官僚体制下有关公共危机应急管理的计划和人员集中起来，这标志着综合公共危机管理的开始。

五、社会转型时期的非传统公共安全管理——公共危机管理理论的扩展（20世纪末以来）

随着国际安全形势，科学技术以及现代生活理论与方式的发展变化，战争危机受关注的程度明显降低，传统的政治、经济、军事、外交危机研究开始向日常与社会生活领域扩展，医疗卫生、地质灾害、食品安全、技术灾害、恐怖威胁甚至粮食安全、人才安全等资源管理日益受到关注。“9·11”事件，是危机管理理论发展的转型期。这一时期，应付恐怖主义在危机管理中的地位明显上升，公共安全中的危机管理问题再度引起人们的高度关注。世界主要国家都把“9·11”事件视为公共安全理论发展的转折点，认为全球化发展使得确保国家安全的首要选择不再通过其他途径，而是通过危机管理来实现。这一变化，预示着危机管理新时代的来临。

考察人类社会发展的发展史，不难看出，人类面临的主要威胁有一个逐渐发展和演变的过程，早先的威胁主要来自于战争、饥荒、瘟疫、地震和气象灾害等。人类步入工业化社会以后，火灾、重大工业事故、交通事故和危化品事故逐渐增多，成为人类社会新的“杀手”。当代社会，由于计算机技术、网络技术和通讯技术的突飞猛进，人类已经进入了信息化时代。在这样的时代，人类更面临着比以前任何时候都更为严重的威胁。今天，随着社会转型和经济转型的不断深入，城市化进程的推进，城市所聚集的人口、财富迅速增长，因自然因素、人为因素及袭击破坏等造成的各种重大事故及公共危机不断增多。

天津市哲学社会科学研究规划资助项目“群体性事件的风险防范与治理研究”（TJZZ10-116）。

温志强（1971-），男，甘肃会宁人，天津师范大学政治与行政学院副教授，博士，硕士生导师，北京大学公共管理博士后流动站在站博士。主要研究方向：公共危机管理。

温志强 天津师范大学 政治与行政学院