建筑安全行为监督模式研究

□文/许乐阳

近年来，我国基本建设投资规模逐年加大，工程建设的规模和参与人员也大幅度增加，工程建设速度加快；而建筑业加快发展的结果就是对安全生产的忽视，人员素质、安全管理都跟不上建筑业发展的要求，不绝于耳的各类建筑安全事故一次次冲击着人们的神经。建筑业已成为我国所有工业部门中仅次于采矿业的最危险行业。这也折射出我国建筑安全政府监管存在着许多问题。朱镕基在2003年政府工作报告中提出，在社会主义市场经济条件下，政府职能主要是经济调节、市场监管、社会管理和公共服务。政府该管的事一定要管好，不该管的事坚决不管。因此，分析建筑安全政府监管模式现状，探索行之有效的政府监管新模式，将对建筑业的健康发展和政府职能的转变有着重要的现实意义。

一、现行建筑安全监管模式的困境

以地方各级安管站为主的安全监督机构是在建筑生产前线进行安全监管的主力军，大量的政府安全监管工作由安管站完成。由于法律只规定行业主管部门可将施工现场的监督检查委托给安全监督机构，造成政府监管内容比较注重施工现场的实体安全情况，即以工程实体的安全监管为主。这一特征也间接导致现行建筑安全政府监管模式面临不少困境。

（一）监管方式不理性。目前，政府对建筑施工过程的安全监管主要通过各级安管站对本地区内受监项目从开工至竣工期间施工现场的安全生产进行监督检查来实现，包括定期巡查与不定期抽查。于是，各级安管站疲于奔命于众多施工现场的检查工作，扮演着企业“消防员”的角色，甚至直接介入企业内部的安全管理，重复着低水平、非理性的监管。这种监管方式过分强调实体的安全和事故的结果，忽视了从源头上——即对企业的安全生产行为进行监管，难以真正改变建筑安全水平。

（二）监管资源有限。由于政府监管机构的资源非常有限，人均监督项目数和监督面积均较高。笔者于2010年初对重庆市某区进行调研发现，该区安监站专职监管员仅8人，而受监的在建项目共有132个，人均监管近20个项目，且多数情况是两人一组进行安全监督和检查，使得监管数量和监管难度相对更大，难以进行深入细致或频率更高的安全监管。而普遍采取“通知式检查”又进一步降低了监管的效率。经过事前准备的工程实体安全情况从表面看来往往较良好，与实际安全情况有可能存在很大的出入，检查工作经常变成走过场，难以准确了解企业安全责任履行的真实情况。

（三）对参建方警示作用不大。一个工程实体安全隐患问题可能是由若干个安全违规行为组合而形成的结果。从实体入手进行监管，就难以彻底找到安全问题背后全面的安全违规行为，即安全问题的本源，再加上监管资源的有限又无法全面地发现所有安全隐患，更多的安全违规行为被遗漏。再看安全惩罚，由于安监机构的监督检查权和行政处罚权是分离的，安监机构可以动用的处罚权力有限，往往只是下整改通知单，不能严格执行相关法律，于是大部分安全违规行为得不到应有的惩处，警示作用很小。

（四）内部问责制度不合理。人少事多、资源短缺的现实，加上安全事故本身的偶然性，使安监机构并不具备识别和及时发现全部安全隐患的能力。但由于监管行为的直接对象是工程的实体安全，又考虑安全事故严重的社会危害性及敏感性，于是监管机构内部建立起与实体安全状况相关的问责制度。这使安监机构背负着较大的思想包袱，为了减少承担责任的概率，必须频繁亲自到场检查，真正了解安全情况才放心，客观上加剧了对工程实体监督的需求，形成恶性循环。

二、建筑安全行为监督模式的提出

思考实体安全监管模式带来的困境发现，要从源头上减少安全事故的发生，实现彻底而长效的政府监管，必须注重对建筑安全行为的监督。建筑安全行为监督是指建筑安全监管机构对建设项目参建主体在实施安全管理过程中所选择的行为过程和行为结果进行监督，检查其是否履行相应的安全责任并对其进行必要的行为引导和修正的活动。

工程实体出现安全隐患往往是从不安全因素的出现演化到安全事故发生这一过程中的最后环节；从对工程实体安全的控制来看，实体监督是一种直接对这最后环节进行规制以减少安全事故的模式，主要起到“事中控制”的作用；而行为监督则是基于对参建主体安全行为的管控，力求在安全问题演化成实体安全隐患前就将其修复，以达到保证工程实体安全的效果，既有事中的控制也有事前的控制。政府对建筑安全的监管应体现宏观性，安全行为的监督相对于政府部门实行的诸如完善法规、出台政策的措施而言可视为微观行为，而相对于对工程实体的安全监管则又体现的是宏观行为。行为监督从行为入手来制约参建企业，根本目的是要让企业真正具有安全管理的积极性和主动性，使企业自觉加大安全管理投入，摆脱当前大部分企业与政府博弈、对安监机构的安全检查应付了事的被动局面，使每个项目内部都有有效运行的安全管理系统，从而提高建筑业的整体安全生产水平。

三、建筑安全行为监督模式运行机理分析

建筑安全行为监督是指建筑安全监管机构对建设项目各参建主体在实施安全管理过程中所选择的行为过程和行为结果进行监督，检查其是否履行相应的安全责任并对其进行必要的行为引导和修正的活动。围绕“政府-参建主体-建筑实体安全”三方形成的总体框架，通过行为监督模式的导入应用，可以大致形成“政府监管企业安全行为——企业安全生产行为执行业绩直接影响企业的利益及可持续发展能力——企业自主管控建筑实体安全状况”的安全管理良性循环模式。（图1）这个良性循环在开始运行阶段需要政府较多的干预，例如规范相关的安全行为，建立科学的行为奖惩保障机制等；经过政府严格的行为监督与评价进程，承包商安全行为规范与否将直接决定承包商自身以及建设单位的利益，奖惩机制会对企业安全行为的选择产生较大影响，市场也会对承包商安全生产能力有优胜劣汰效应；逐渐地，企业将真正意识到安全生产水平与企业利益紧密结合，进而自主履行其安全责任，选择正向安全行为，良性循环基本形成。在这个行为监督模式中，安全行为的规范和引导是前提，严格的行为过程监督与行为结果评价是重点，科学的激励和惩罚机制是保障。

图1 建筑安全行为监督模式运行机理

（一）安全行为的引导和规范是前提。《建设工程安全生产管理条例》中虽然对建设单位、勘察设计单位、监理单位和施工单位等参建主体的安全生产责任进行了明确，但《条例》中的条款内容尚不完整，比如“建设单位的安全责任”一章中完全没有要求建设单位在工程建设全周期要对承包商等主体和工程实体进行安全管理的规定，无法为行为监督模式提供充分的法律依据，应根据需要完善对相应主体的行为规定。另外，《条例》作为行政法规存在不够细化的特点，需要行业主管部门或地方对此进行深化，提高可操作性。企业由于具有追逐利润的特性，目前很难做到主动寻求内部安全行为体系的建立，因此需要政府进行引导，以行业主管部门制定的技术标准、规范和管理制度为主要依据，将各主体的主要安全行为规范化，既利于企业安全责任的履行，也利于政府监管机构的照章监管，这是行为监督模式运行的前提。

（二）严格的行为过程监督与行为结果评价是重点。在安全行为规范的引导基础上，政府需要对参建主体的安全行为过程进行严格监督，这是模式运行的重点。行为过程监督宜采取抽查尤其是不通知式抽查，检查内容以政府制定的安全行为规范内容为主，将来或许还包含部分企业在规范化行为要求以外追加选择的安全行为。过程监督的方式可以包括资质审查、安全管理档案资料审查、安全费用台账抽查、企业汇报、针对现场安全状态提问、现场工人随访、实体安全状况检查、实体视频监控、监督应急预案演练等，由监管机构根据需要选择采用。行为结果的评价是指对参建主体安全行为执行情况的审核与评价，将作为实行激励惩罚机制以及差别化监管选择的依据。实体监督不再是政府安全监管的重心，但对工程实体的监督依然很重要，它可作为评价和校核企业行为结果的参考。此外，由于行为监督量较为繁重，需要尽快培育第三方中介机构并找到合适的模式让其参与安全监管过程。

（三）科学的经济激励和惩罚机制是保障。资本是逐利的，企业对政府强制要求的做法会产生一定的抗拒，却会对涉及经济利益的因素较快做出反应。新资源经济学理论倡导市场与政府相结合的政策主张。运用经济激励机制，能在一定程度上弥补完全依靠政府行政监管的被动性和局限性，有助于较好地引导企业自主选择正向安全行为。因此，行为监督模式还需要科学的经济激励和惩罚机制作为运行保障。当经济激励机制有效，建筑企业安全投入带来的收益增大，甚至大于安全投入本身，理性的企业会自主加大投入选择正向安全行为，履行相应的责任。而对于部分短视的企业，他们往往忽视安全投入的收益，拒绝选择规范的安全行为，这样发生安全事故的概率大增，但其违规行为被发现的概率也较大，此时起作用的是惩罚机制——对于监督检查过程中发现的反向安全行为，必须加大经济处罚力度，大幅提高违规行为的经济成本，甚至使其高于选择违规行为的收益，从而降低承包商及建设单位违规行为的预期收益和动机。企业一旦认为反向安全行为无利可图，自然会改变思路转而执行规范的安全行为。

[1]陈大伟，方东平，张延东.我国建筑业安全生产长效机制构建对策研究.建筑经济，2009.2.

[2]国务院.2003年国务院政府工作报告.

[3]焦建国.简析建筑安全监督工作的现状与发展.建筑安全，2011.1.

[4]乐新军，佘立中.建筑安全监管与中介机构存在的问题及对策.建筑安全，2010.6.

[5]马成祥.新公共管理视角下我国政府管理模式的创新.改革与开放，2011.4.