碳关税的本质及其实施前景

□文/柯 征

一、碳关税提出的背景

20世纪九十年代以来，环境与贸易的关系随着全球气候变化问题的突出而备受重视，在控制二氧化碳等温室气体排放问题上，从最早的《联合国气候变化框架条约》、《巴厘岛路线图》、《京都议定书》，再到近期的《哥本哈根议定书》，都对发达国家和发展中国家的减排义务分别做出了规定，但公约和协定毕竟不具有法律约束力，当各国在现实中面临国际贸易的利益冲突时，公约便不再具有约束力，因而导致了碳关税的产生。碳关税是指对不能达到进口国减排标准的进口商品含碳排放量所征收的特别关税，虽然目前尚未有任何国家在国际贸易中真正使用碳关税，但关于征收碳关税的呼声却日渐高涨。

二、碳关税成立的理论依据

（一）碳泄漏说。碳泄露是指未实施强制减排的国家，会因为那些强制减排的国家实施了气候政策而增加温室气体的排放。进一步解释就是碳排放企业会从受管制的强制排放国家和地区转移到缺乏强制排放的国家和地区，形成国际间碳转移，从全球的角度来讲，碳排放总量可能不减反增，从而失去减排的意义。为了避免碳泄露削弱全球减排的效果，大量西方学者如斯蒂格利茨、安东尼·吉登斯等都认为碳关税是解决碳泄露的最好方法。企业为了规避管制会自发地进行国际碳转移，如果对来自未实施强制减排国家的进口产品征收碳关税，就相当于没收企业由于国际碳转移而获取的额外收益，也就从根本上消除了碳泄露的动机。

（二）产品竞争力说。支持碳关税成立的另一个理论是产品竞争力说，《京都议定书》规定第一承诺期（2008～2012年）的减排目标只针对发达国家和经济转轨国家（即附件Ⅰ国家），非附件Ⅰ国家暂不承担具体的减排义务。虽然美国拒绝了签字，但丹麦、荷兰、英国等众多欧洲国家已经采取开征国内碳税等政策来实施强制减排的义务，所以许多学者和政治家都提出了有关产品竞争力受损的问题，他们认为受到国内减排政策影响的产业尤其是能源密集型产业，会因为其他国家和地区没有环境税和管制约束而减弱竞争力，进而引发产业竞争力下降、国家竞争力下降，减少就业，扩大贸易逆差，减缓经济增长等一系列问题。通过对未减排国家或地区的进口产品征收碳关税则可以形成公平的竞争环境，以较低的政策成本减少对竞争力问题的担忧。

三、碳关税的本质

（一）碳关税是一种边境调节税。在国外的文献中，碳关税的准确定义是Carbon-motivated Border Tax Adjustment。从本质上来说，碳关税应该属于一种边境税收调节（BTA），BTA是在国际贸易领域产生的一种较为普遍的税收体制，对进出口商品按照目的地原则征税，多退少补，出口国在出口与进口国国内销售相似产品时，能够全部或部分地免除其在出口国内已经征收过的税费，同时进口国对销售给国内消费者的进口产品征收对国内相似产品所征税负一样的税收。具体到碳边境调节税，如图1所示，是指一国（承担减排责任国）对其进口商品（来自非承担减排责任国）征税，或是向其出口商品（出口至非承担减排责任国）退税的税收调节措施。（图1）

（二）碳关税是国际政治经济博弈的工具。碳关税在本质上是一个国际政治经济问题，其背后隐藏着复杂的战略利益分配关系。从经济利益方面分析，碳关税的实施与否关系到承担减排义务与非义务国家之间传统能耗产业的竞争力问题，征收碳关税可以增加国家的财政收入，用于低碳技术和新能源的研究与开发，同时还可以提高国内传统能耗产业的国际竞争力，减少贸易逆差，降低短期内的产业转型成本。另外，碳关税的实施还关系到新能源产业和低碳技术领域的市场争夺，欧盟一些国家希望通过征收碳关税来推动本国已经拥有的碳技术优势的出口，同时在全球碳减排过程中推销其新能源技术的知识产权，通过技术、专利转让等方式占据新能源技术市场的制高点，从中获得巨大的经济利益。在政治利益方面，碳关税是国际政治地位争夺的宣传工具，美国和欧盟各国都希望通过碳关税的确立来争夺世界新的话语权，巩固和重塑发达国家在世界政治领域的统治地位。发展中国家也希望通过对碳关税的抵制来维护第三世界的利益，积极参与国际新规则的制定，避免完全被动接受发达国家单方面制定的国际规则。

（三）碳关税是重起贸易保护主义的标志。从资本主义原始积累时期的重商主义，资本主义自由竞争时期的幼稚产业保护论，到经济大萧条时期的超贸易保护主义，但凡遇到大的经济变革或经济危机，保护贸易便会重新占据历史舞台，成为西方发达国家度过危机、成功变革的辅助工具。2008年的世界金融危机和低碳经济变革的呼声则促使了新贸易保护主义的加剧，碳关税的提出则标志着贸易保护主义的再次重起。一场以保护生态资源、生物多样性、环境和人类健康为由的贸易保护主义已经势不可挡，以碳关税为代表的气候税、环境保护措施、绿色壁垒和技术壁垒等将使低碳时代贸易保护形式更加复杂和多样化，它的理论机制和解决机制已经超出了WTO现有的框架范围，关于其合法性与合理性的争论在短期内也无法得出定论，环境保护与自由贸易之间的平衡不能确定，征收碳关税的呼声将愈演愈烈。

四、碳关税实施前景

（一）碳关税可行性分析

1、法律地位的确定。碳关税的实施必须首先明确法律地位，即有法可依，并且不能违背WTO的基本原则。从WTO的具体规则来看，只要碳关税的征收符合WTO的国民待遇原则和最惠国待遇原则，那么碳关税就是符合WTO规则的，即使碳关税的征收违反了国民待遇原则和最惠国待遇原则，碳关税还可以从GATT1994第20条例外条款3来寻找依据。目前提出碳关税的美国和欧盟等国都是缓引GATT第20条的一般例外条款作为依据的，但要想得到国际正式认可目前还缺乏坚定的法律地位，因此国际气候变化谈判、WTO相关规则的制定和争端解决机制都需要在实践的过程中进一步明确碳关税的法律地位。WTO在更高的透明度和对环境政策的影响更客观的分析上继续对环境与贸易问题进行谈判和讨论必然是一个长期的趋势，这一问题也最终会成为WTO所有贸易协议所涉及的问题。

2、征收标准的确定。碳关税的实施还需要确定一个统一的国际征收标准，目前欧美等国尚未出台碳关税的具体实施方案和征收标准，但学术界仍一直保持着关于征收标准的研究和争论。

（1）碳排放衡量标准。国际社会主要有碳强度、国际排放总量、国家累积排放总量、人均排放量、人均累积排放量等指标，南北国家由于利益取向和历史责任的问题，主张采取对各自有利的衡量标准，我国国内有学者提出采用工业化累积人均排放标准来体现科学、公正的原则。

（2）产品碳排放的计征方法：内涵排放和直接排放。由于内涵排放包括产品整个生命周期，从原材料、生产、加工、制造和运输各个环节的排放总和，因此对于产品信息收集的技术要求更高，实施难度较大。

（3）税负的承担。碳关税实际上是把环境资源当作一种生产投入要素，将这种要素成本内部化，但是资源的价值应该由产品的生产国（生产者）直接承担，还是产品的消费国（消费者）直接承担一直受到争议。尽管目前碳关税的具体实施还存在复杂的技术问题和政治利益问题，但只要在责任、支付能力和平等主义这三大公正原则中找到一个相对平衡的位置，碳关税的实施就不远了。

（二）碳关税有效性分析

1、碳关税对碳排放量的影响。碳关税对于降低全球碳排放量是否有显著的作用，是决定碳关税是否具有实施必要的关键因素。许多国内外学者通过CGE模型分析发现碳关税对全球排放和抑制碳泄露有一定效果，但影响并不十分显著。尽管从定量角度上分析，碳关税可以降低碳排放量，但进一步分析贸易与环境之间的关系，自由贸易不是导致环境恶化的根本原因，自由贸易商品的环境成本外部化是由于市场和政策的调节失误导致的，所以碳关税并不是降低碳排放的根本途径。因此，单从环境层面看，碳关税对于降低碳排放有一定的有效性，但并非是最有效的方法；从环境、政治、经济综合层面看，碳关税的有效性则更难确定。

2、碳关税对世界经济的影响

（1）增加国际贸易摩擦。碳关税可以保护国内相关产业的竞争力，但同时也会危害对方贸易国相关产业的出口，根据战略性贸易保护政策理论，碳关税的实施国可以攫取外国厂商的利润，但前提条件是不会受到对方的报复性关税措施，一旦发达国家采取碳关税，以中国、印度为代表的新兴经济体国家的出口和产业将受到重挫，短期之内为了维护国家的利益，发展中国家如果也普遍采取报复措施，将增加国际贸易摩擦。

（2）促进服务业和新兴产业发展。碳关税对各国出口企业未来的投资和发展有一定的导向作用，传统的出口市场必须顺应形势做出改变才能建立新的竞争力。碳关税的征税对象是高碳产品，而服务贸易包括技术贸易在内的产品则可以完全绕开这一壁垒，因此碳关税实际上将从侧面促进服务贸易的发展；另一方面，新能源、低碳技术等新兴产业在碳关税的刺激下会更快地受到各国政府和企业的青睐，投入更多的资金和技术，所以碳关税的实施可以促进服务业和新兴产业成为未来国际贸易新的增长点。

（3）调整全球产业结构和分工格局。碳关税的实施会迫使发展中国家引进发达国家开发的新能源、新环保技术、设备和产品，构造新的南北技术鸿沟，拉开技术差距，形成新一轮发达国家产品出口、技术出口和投资的新优势。一旦如此，将形成无论是传统制造业还是新产业都被发达国家垄断的新国际产业格局，发展中国家只能靠输出初级能源和原材料，以碳关税的形式支付巨大的剪刀差，南北差距将进一步扩大。

五、结论

（一）正确面对碳关税实施前景。碳关税最终是否会实施取决于它的可行性与有效性能否在国际社会达成一致，如果能在理论上确立碳关税的必要性，在征收标准和法律地位的问题上取得突破性的研究进展，在国际气候会议谈判中达成共识，那么碳关税的实施只是时间问题。我们应该正确认识碳关税的本质和各种利弊影响，无论碳关税是否会实施，我们都应该以实现可持续发展为目标，在政治、经济、环境等各个领域维护自身的权利，以积极的态度来面对碳关税的未来，避免被动地参与国际碳关税秩序的建设。

（二）发展低碳经济才是硬道理。发展低碳经济已经成为全球的共识，也是21世纪各国经济发展的根本目的，碳关税的实施与否并不会改变发展低碳经济的趋势。因此，从政府宏观层面到企业微观层面，都应该把重点放在战略性新兴产业上，避免美国等发达国家抢占低碳经济的制高点。碳关税只是低碳经济的催化剂，在与西方国家就碳关税问题进行制衡的同时，应该明确发展低碳经济才是硬道理的观念，这也是我国经济转型和实现可持续发展的根本途径。

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