我国个人账户基金管理低效原因及对策研究

○刘江军

（湖北大学政法与公共管理学院 湖北 武汉 430062）

一、理论上个人账户基金管理具有高效率特征

个人账户基金，全称为“基本养老保险制度个人账户基金”，它是我国基本养老保险制度的重要组成部分。所谓基本养老保险制度，是指一国政府在全社会范围内强制实施的，保障广大离退休人员基本生活需要的经济制度。对大多数人而言，基本养老保险制度发放的养老金是其退休后唯一的收入来源，属于“养命钱”性质，因此制度本身具有维护社会安定的重要作用。在我国，基本养老保险制度由社会统筹制度和个人账户制度两部分组成，即“统账结合”的运作模式，两部分具有不同的功能定位和运作机制。其中，个人账户制度定位于劳动者自我保障，其具体运作机制是：国家设立一个隶属于劳动者的个人账户，并强制要求劳动者在职期间定期向账户缴纳一定比例的工资作为专项储蓄金，这笔专项储蓄金就是个人账户基金。劳动者达到法定退休年龄以后，国家把其个人账户名下储蓄的本金连同投资收益一次性或以年金形式返还给劳动者本人，专用于保障劳动者的养老生活需要。

图1 我国个人账户制度运作机制示意图

由图1个人账户制度的运作机制可以看出，对劳动者而言，个人账户制度本质上是一种强制性长期储蓄计划，而个人账户基金作为个人储蓄，其所有者也应该是个人账户制度的参保人——劳动者本人，因此是私有产权性质的财产。西方经济学家认为，私有产权性质的财产具有管理高效率的特征。阿尔钦指出“除私有产权以外的其他产权都降低了资源的使用与市场所反映的价值的一致性”。这意味着私有产权性质的财产管理效率是最高的，而其他性质的财产都是低效的。诺斯则认为：“国家一般并不能提供促使经济接近其技术生产边界的适宜产权结构。”“由于存在交易费用、搭便车和信息的非对称性，一些仅对特殊的利益集团有利的产权建立给整个社会的产出造成了重大损失”。这意味着相对于私有产权，政府产权的管理是低效的。从理论上分析，私有产权至少在四个方面具有配置效率：第一，私有产权意味着个人在做出一项行动决策时，需要充分考虑未来的收益和成本倾向，并选择他认为能够使他的私有权利的现期价值最大化的方式来做出使用资源的安排，为获取收益所产生的成本也只能由他个人来承担，从而产生了更有效地利用资源的激励；第二，多数情况下，私有产权的客体——私有财产容许自由转让，从而可以把资源的使用交由具有真正行为能力的主体手上，由此实现资源配置效率的最大化；第三，在无法避免的竞争性使用资源的条件下，私有产权的租值消散最小，遵循了既定收益条件下的交易成本最小原则；第四，虽然对于私有财产的交易，市场价格传达的信息不一定准确，但比起其他制度还是更加准确，即获得信息的成本最低。

因此，基于现代产权理论，作为一种私有产权性质的财产，个人账户基金也应具有较高的管理效率，这包括微观和宏观两个层面。微观层面的效率体现为：个人账户基金应具有较高的投资收益率，这意味着个人账户基金作为个人储蓄得到了最有效和最合理的安排。宏观层面的效率体现为：个人账户制度的建立应能促进经济的增长，这意味着在全社会范围内实现了资源的最优配置。宏观效率和微观效率是互为促进、互为制约的关系，宏观效率的改进最终要以微观效率的提高为基础，而微观效率的提高则必然直接或间接受到宏观环境的制约。

二、我国个人账户基金管理现状分析

与理论不一致的是，一直以来我国个人账户基金的管理效率极其低下。这体现在微观上就是个人账户基金投资收益率极低，没有超过通货膨胀率，基金资产实质上出现了贬值。体现在宏观上就是在管理过程中，地方政府大量挪用个人账户基金，导致个人账户“空账”运作，在严重侵害参保者个人权益的同时，也给中央政府留下了巨额长期债务隐患，影响了经济增长。

理论与实际不一致的根本原因是我国个人账户基金采取的“地方管理、中央兜底”的政府集中管理模式弱化了个人账户基金的私有产权性质，使得个人账户基金部分具有了政府产权的性质，从而降低了管理效率。所谓地方管理，是指我国个人账户基金遵循属地化的集中管理原则，各地方政府负责本地区的个人账户基金管理工作，中央政府对其进行监督。所谓中央兜底，是指中央政府以最终责任人的身份对个人账户基金的投资收益率和未来支付做出承诺，如果地方政府管理的个人账户基金投资收益率低于承诺的收益率，中央政府必须以财政资金弥补相应亏空。“地方管理、中央兜底”的管理模式从三方面降低了个人账户基金的管理效率：首先，从产权的角度分析，个人账户制度的首要特点是实现了私有产权的明晰化，即把个人账户基金的受益权界定给了一个特定的自然人——参保人。因此，参保人在做出一项行动决策时会考虑未来的收益和成本倾向，并选择他认为能使他的私有权利的现期价值最大化的方式来做出使用资源的安排。所以，只有参保人才有足够的激励督促个人账户基金管理者提高管理效率。但是，政府集中管理个人账户基金并承诺收益率，实质上是政府通过政治程序成为个人账户基金唯一的、不可选择的管理主体，强制剥夺了参保人对个人账户基金的管理权和监督权，参保人无法也无需关心个人账户基金的管理状况。从而弱化了个人账户基金的私有产权性质，导致其变成一种准政府财产。其次，对参保人而言，基于最大化退休待遇的考虑，个人账户基金管理的首要目的就是要提高基金的投资收益率。但由于政府天然具有的追求社会效益的取向，在个人账户基金管理过程中必然会采取低风险、低回报的投资策略。所以，多数时候个人账户基金的主要投资标的都是国家发行的特别国债，安全性虽然很高，但收益率也很低。最后，在政府体系内部，“地方管理、中央兜底”意味着中央政府是个人账户基金支付的真正责任人，而地方政府无需承担任何支付责任，因此也没有提高管理效率的积极性。进而，在中央政府监管不力、政府体系内部存在治理缺陷的情况下，中央兜底必然会导致地方政府存在道德风险。即地方政府存在通过隐瞒中央政府，私自挪用所管理的个人账户基金用于地方当期财政支出的动机，从而导致个人账户以“空账”形式运作。由于我国对个人账户基金一直采取统筹账户与个人账户“混账管理”的方式，在个人账户和统筹账户之间搭建了具有现实操作性的资金转移渠道，因此地方政府挪用个人账户基金的行为非常普遍。统计显示，2010年底个人账户“空账”规模已经达到惊人的1.3万亿元，这给中央政府留下了巨大的远期债务隐患。

在这种情况下，2005年12月国务院颁布了《关于完善企业职工基本养老保险制度的决定》（国发[2005]38号），开始推动个人账户做实工作。基本内容是要在中央政府和地方政府共担的基础上，以财政资金弥补已挪用的个人账户基金。但是，对于做实以后的个人账户基金如何管理，相关文件规定：做实的个人账户基金由省级统一管理，中央财政补助部分可由省级政府委托全国社会保障基金理事会投资运营并承诺一定的收益率，中央财政补助之外的个人账户基金由地方管理。由此可见，做实以后的个人账户基金管理仍然沿用了原有的政府集中管理的低效率的管理模式。

三、提高个人账户基金管理效率的对策

如前所述，我国个人账户基金管理低效率的根本原因是现有的“地方管理、中央兜底”的管理模式弱化了个人账户基金的私有产权性质，导致所有者缺位和地方政府恶意损害基金资产的现象产生。因此，要实现基本养老保险制度的良性运转，仅仅做实个人账户是远远不够的，还必须改革现有的政府集中型个人账户基金管理模式。改革的核心内容就是要赋予参保人以管理权和监督权，彻底还原个人账户基金私有产权的本质，并最终建立起市场化的个人账户基金管理模式。

1、建立市场化的个人账户基金管理模式

要实现个人账户基金的高效管理，就必须改革现有的政府集中管理个人账户基金的模式。改革的核心内容是要赋予参保人对个人账户基金的管理权和监督权，在所有者和管理者之间形成有效的激励和约束机制，提高管理效率。但是，赋予参保人以管理权和监督权，并不意味着允许参保人自行管理个人账户基金，而是仍应强制要求参保人把个人账户基金交由市场化运作的专业投资机构管理。这主要是基于专业化管理的考虑。个人账户基金管理，特别是投资管理具有极高的专业技术含量，牵涉到战略资产配置、品种选择、风险控制、现金流评估等诸多内容。对大多数参保人而言，缺乏足够的专业知识和经验自行管理，同时其获得相关能力所需的学习成本和管理所需的时间、经历及其他支出会接近甚至超过其所得。因此，基于对效率的追求，应该强制要求参保人把个人账户基金委托给具有相应能力和经验的市场化运作的专业投资机构——如基金管理公司、证券公司、保险公司等管理。但在参保人把个人账户基金管理权委托给专业投资机构以后，就需要在两者之间建立起一套有效的约束和激励机制，这就需要赋予参保人自由选择管理人的权力。即在参保人把个人账户基金委托给专业投资机构管理以后，为防止专业投资机构偏离参保人最大化个人账户基金投资收益率的目标，损害参保人利益，应该允许参保人凭借其所有权随时赎回委托给该机构的个人账户基金，并转移到另一家机构管理。因为机构的收入总是和所管理的个人账户基金总规模直接挂钩的，这意味着当某个参保人从某个机构赎回名下的个人账户基金并转移到另一个机构以后，该机构所管理的基金规模就会减少，另一个机构管理的基金规模就会增加；一个机构的收入就会减少，另一个机构的收入就会增加。由此就激励着每个机构必须尽力为个人账户基金获取最大收益，从而形成一种高度有效的治理结构，并最终把基金管理权从管理效率较低的专业投资机构手中转到管理效率较高的专业投资机构手中，由此实现了资源配置的最优化。

2、采用信托管理制度规范各方管理主体的行为

引入市场化运作的专业投资机构管理个人账户基金，必然会加大管理过程中的信息不对称程度和委托代理风险。因此必须建立规范化的管理制度，以预防劣质机构恶意损害个人账户基金的行为，保证基金的安全运作。信托管理制度以财产为基础，以专业化受托管理为核心，以独立托管机制为风险控制手段的制度架构，从各方面满足了个人账户基金管理的要求。首先，信托管理制度最具特色的制度安排就是财产独立性原则，即委托人在把本属于自己的财产委托给受托人并确立信托关系后,信托财产就取得了独立于委托人、受托人和受益人的自由财产的地位，受托人基于受益人利益最大化原则管理财产。因此，在信托管理制度中，委托人、受托人和受益人三方围绕信托财产构成了委托代理关系，而受益人作为信托的直接受益者，在委托代理链条中拥有监督受托人的权力。个人账户基金管理引入信托管理制度后，委托人和受益人合二为一成为参保人，参与到委托代理链条中，不仅可以提高个人账户基金的管理效率，而且解决了传统的政府集中管理模式中一直困扰着人们的所有者缺位问题。其次，信托关系在确立以后，受托人即享有信托财产名义上的所有权，拥有法律赋予的几乎完全自主的管理权限，这与个人账户基金专业化管理的诉求是内在一致的。在个人账户基金管理中，专业投资机构即为受托人，赋予其广泛的管理权限，不仅有利于专业投资机构作为管理者根据专业知识管理个人账户基金，提高管理效率，也有利于其在管理过程中免除包括政府在内的各方主体的干扰，最大程度地保护参保人的利益。最后，为预防受托人管理权限过大可能给受益人带来的恶意侵害，信托管理制度还设置了托管人和独立托管机制。所谓托管人，是指安全保管信托财产的金融机构，其主要职责有财产保管、资金清算、会计核算、财产估值、投资监督、内部控制等。独立托管机制是指信托财产的保管权要和管理权相分离，管理人不得兼任托管人。个人账户基金通过引入托管人和独立托管机制，可以在基金的管理人和托管人之间形成一个有效的制约关系，有力地保障基金财产的安全运作，保护参保人的利益。

3、建立市场准入制度

作为参保人的“养命钱”，个人账户基金管理对各方参与主体，特别是对专业投资机构提出了很高的专业素质要求。因此，必须建立严格的市场准入制度，以预防不具有相应能力和资质的机构进入对参保人可能带来的伤害。所谓市场准入制度，是指国家在审核的基础上指定合法的、拥有相关能力的优秀的专业投资机构作为个人账户基金的管理人，未经国家审核通过的其他机构不得担任个人账户基金管理人。2001年度我国发布的《全国社会保障基金投资管理暂行办法》，对全国社会保障基金的管理人资格进行了如下规定：在中国注册，经中国证监会批准具有基金管理业务资格的基金管理公司及国务院规定的其他专业性投资管理机构；基金管理公司实收资本不少于5000万元人民币，在任何时候都维持不少于5000万元人民币的净资产，其他专业性投资管理机构需具备的最低资本规模另行规定；具有2年以上的在中国境内从事证券投资管理业务的经验，且管理审慎，信誉较高，具有规范的国际运作经验的机构，其经营时间可不受此款的限制；最近3年没有重大的违规行为；具有完善的法人治理结构；有与从事社保基金投资管理业务相适应的专业投资人员；具有完整有效的内部风险控制制度，内设独立的监察稽核部门，并配备足够数量的称职的专业人员。笔者认为，由于社保基金管理人的选择标准与个人账户基金有很大程度的相似性，可以直接运用于个人账户基金管理人的选择。同时，在证券公司、信托公司和证券投资基金管理公司等专业投资机构中，基金管理公司作为专业的资本市场投资理财机构，具有业务体系简单、治理结构清晰的特点，应为首选的对象。

[1]阿尔钦：产权：一个经典的注释.科斯等.财产权利与制度变迁[M].上海三联书店，1994.

[2]思拉恩·埃格特森：新制度经济学[M].商务印书馆，1996.

[3]思拉恩·埃格特森：新制度经济学[M].商务印书馆，1996.

[4]张五常：经济解释卷三——制度的选择[M].香港花千树出版公司，2002.

[5]人民网：养老金个人账户“空账”1.3万亿，明天如何养老？[EB/OL].http://politics.people.com.cn/GB/1026/12218416.html.2010-07-22.

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