建立合理有效的社会保障基金监管方法研究

李友德

(湖南商学院工商管理学院,湖南 长沙 410205)

随着我国社保基金的覆盖范围越来越广,社会保障基金的监管研究也越来越受到社会的关注。社会保障基金监管体系是 “国家制定专业机构根据法律和社会保障基金征收、投资运作、基金给付等整个过程进行监管的制度和规则体系的总称。”社会保障基金是社会保障制度得以建立并正常运行的物质基础和财力保证,其有效的运营和在经济环境中的保值增值是社保制度成败的关键因素。长期以来,我国行政部门集社保基金行政管理与投资运营于一身,监管实际形同虚设,这种状况从未得到过实质性的改变,致使我国社保基金案件层出不穷。完善我国监管体制的根本出路在于通过立法的方式为行政部门的监管权力设定一个边界,将社保基金的行政管理和投资运营分开,加强对社保基金筹集、投资运营等流程的监督。建立良性运行的社保基金模式已成为政府和社会各界共同关注的焦点。

一、目前我国社保基金监管的基本情况

现在我国实行的基本是政府主导型的社保基金监管体制。社保基金主要用于购买国债或存入银行,绝大部分基金作为政府预算,投资风险由政府承担。社保基金的行政监管与投资运营紧密相联,政府部门集各项权力于一身,造成基金收益率低、信息不对称、透明度差等严重问题。我们理解这种体制为 “严管制,松监督”。严管制是指政府部门对社保基金的投资、运营以及其他市场化的行为设定了非常严格的政策[1]。这种严管制的价值取向,虽然有利于保证社保基金的安全,但是人为割裂了社保基金与资本市场的关联,加大了社保基金保值增值的难度;松监督则是指由于社保基金监管立法的滞后,造成监管主体缺乏执法依据,使得对社保基金的监管力度明显滞后。制度约束的缺失必然导致监管漏洞,这便为暗箱操作预留了空间。见图1为我国社保基金监管组织体系图。

图1 社保基金监管组织体系简图

二、国外社保基金监管体制常见模式

(一)集中监管和分散监管

所谓集中监管是指 “一国政府在构建社保基金监管体系时,将监管职能赋予单一的机构,由该机构代表政府集中履行对社保基金的监管职能[3]。”实行这种体制的有法国、智利、阿根廷等国家。集中监管的主要特点体现在监管主体是单一、专门的政府机构,如法国的养老基金控制委员会,阿根廷的劳动与保障部,智利的养老基金管理公司监管委员会。政府机构以保障社保基金安全并追求保值增值为目标,通过健全内部运作机制,对社保基金进行整体安排,来为社会提供有效的监管服务。与集中监管相对应,分散监管则是指 “一国政府在构建社保基金监管体系时,将国家对社保基金监管的职能赋予两个以上相互独立的主体,并且这些主体大多是由政府现有的经济管理部门组成[3]。”实行这种体制的有英美等国家。分散监管偏重于发挥各监管主体的专业优势,借助先进技术来降低监管成本,确保社保基金的稳健运营,多见于金融市场发达国家。

表1 典型国家的社保基金监管模式比较

(二)审慎性监管和严格限量监管

在审慎性监管模式主要表现政府较少干预社保基金的日常管理,主要是依靠社会中介组织来监督基金运营。当前社保基金监管正在从严格限量监管走向审慎性监管。以养老基金为例,现在养老基金进入股票市场和海外投资的规模日益扩大。在严格限量监管下,政府对社保基金投资具有明确的规定性,体现出强烈的政府管制色彩[4]。上述的监管策略属于社会保障基金管理中的严格监督模式,其严格的基金管理限制是由一国的法制水平较低,金融市场不完善的现状所决定的。严格监督模式本身却存在着多方面的问题,比如政府的监督干预过多,不利于基金市场的竞争,从而影响了一国资本市场的发展与完善。因此,我们在社会保险基金监督中要特别注意:首先是发展资本市场,为社会保险基金监督创造良好的外部环境;其次是发展金融市场中介,重新定位和充分发挥中介服务机构的作用;以及改善社会保险基金的法人治理结构以提高机构的自我管理水平。然而,随着资本市场的成长、个人账户逐步做实的要求以及面对未来人口老龄化的压力,应尝试将现行的监管方式由严格限量监管向审慎性监管转变,在给社保基金以最适合的约束条件下,充分发挥其资本的增值空间。

严格限量监管是 “预先配置好各种资产在总资产中的比例,然后按照既定的比例投入资金。其特点是监督机构独立性强,权力较大,基金的结构,运作和绩效等具体方面进行限制性的规定。”目前我国实施严格限量监管模式。2000年我国成立了全国社会保障基金理事会,并于2001年出台了 《全国社会保险基金投资管理暂行办法》,对基金的投资渠道和内容进行了规定。社保基金投资的方向限于银行存款、买卖国债和其他具有良好流动性的投资渠道,如上市流通的证券投资基金、股票、信用等级在投资级以上的企业债券和金融债券等有价证券。理事会直接运作的社保基金的投资范围限于银行存款、在一级市场购买国家债券,而其他投资需委托社保基金投资管理人管理和运作并委托社保基金托管人托管。

表2 审慎性监管和严格限量监管模式比较

三、我国社保基金监管体制存在的问题

(一)社保基金监管的法律体系和市场体系不健全

面对快速发展的社会经济形势,立法是滞后的,然而一些重大历史事件的出现最终导致监管制度的洗牌或重建,进而不断推动法律法规更健康更完善。美国1963年发生的恶性 “斯图特贝克事件”最终在1974年使 《雇员退休收入安全法案》在国会讨论中通过。1991年出现的震惊全世界的英国10亿英镑企业年金欺诈的 “麦克威尔事件”,导致英国 《1995年养老金法案》的产生,从而确立了英国企业年金监管的制度框架[5]。上海社保案的发生,已经促使我国社会保险法的制定提上了日程。随着社保案的不断涌现,各省市也在逐步完善社保基金相关的法规。2006年11月,上海市社保案出现后,颁布了 《上海市社会保险基金财务管理办法》,对收支两条线的精神进行明确的规定。到目前为止,《中华人民共和国社会保险法》的草案经过多次修订,才于2010年10月28日颁布。实行社会保障制度,法律应先行,这是我们政府首先要考虑的问题。

(二)现行的基金监管体制难以保障基金的保值增值

中国目前的金融市场缺乏成熟运作的投资中介服务机构。金融市场的投资中介服务机构主要包括会计师 (审计)事务所、律师事务所、资产评估机构、资信评估机构以及信息咨询机构等,其功能是为金融市场主体提供独立意见和评价,使其作出正确的投资选择和决策。就我国目前而言,虽然已建立起来了一些中介机构,但是其作用远远没有得到充分发挥。如果说社保基金被某些地方领导拿来填补财政困难,虽然做法不对,但是还是出于公心;但是将社保基金挪用进行投资,进而抽取利润的做法肯定是出于无耻的私心。人事劳动保障部自1998年设立基金监督司以来,人员数量极少;全国专职从事社保监管工作大约100人左右,全国只有11个省市设有专门的监督处,多数省份都是与其他部门合作办公。当前每年五项社保基金的收支规模超过2万亿元,监管力量与当前监督工作的需要不匹配,缺乏相应的办公经费,监督力量非常薄弱[6]。

(三)社保基金依靠行政监管,权力寻租现象比比皆是

与其他国家主要是依靠立法来监管社保基金形成鲜明对比的是,我国主要采取的是行政手段。这种制度设计,无论是在权威性、稳定性,还是在实施的效果层面,都存在明显不足[7],“在行政监管过程中,还存在由于有限理性、官僚主义属性、经济人属性、垄断性等原因所导致的政府失灵,从而出现行政监管的低效率、无效率甚至负效率。”在监管过程中,行政权在利益的驱动下往往会发生异化,出现 “权力寻租”现象。在中国的基金组织中,由于契约的不完备和制度规范的缺失,投资基金委托——代理双方的制衡能力存在严重的不对称,普遍情况是基金持有人的基金经理人的强代理关系和弱委托,这种不平衡的委托——代理关系,使得基金经理人十分容易产生以个人利益的最大化为目标。由于掌控了巨大的资金实际控制权,非正当利益也就成了个人利益的最好来源。在实际操作中,财政部门和审计部门很难对劳动保障部门的各种操作执行有效的监督,同时因为这两个部门都隶属于各级政府,所以也很难把基金和政府隔离开来,从这个意义上说依然没有脱离地方政府自己监管自己的这个怪圈。

(四)社保基金管理不明晰,信息披露缺失

当前我国社保基金监管的信息透明度还很不够,现行文件涉及到社保基金信息披露的规定如《社会保险费征缴暂行条例》第十六条:“社会保险经办机构应当至少每年向缴费个人发送一次基本养老保险、基本医疗保险个人账户通知单。缴费单位、缴费个人有权按照规定查询缴费记录。”第十七条:“缴费单位应当每年向本单位职工公布本单位全年社会保险费缴纳情况,接受职工监督。社会保险经办机构应当定期向社会公告社会保险费征收情况,接受社会监督。”这两个文件没有对公布文件的范围、指标和方式等详细情况作出规定,缺乏可操作性。监管漏洞多,内容不完备,不仅立法层次低,内容过于笼统、简单,不能够发挥应有效用,在一定程度上造成法律监管的不到位。2001年颁布的 《全国社会保险基金投资管理暂行办法》,对社保基金的投资方向作了规定,但对于投资工具的种类、期限、收益、投资的数量的可靠性等则没有明确详细的规定。由于没有相应的投资法律法规的约束,使得社保基金投资管理混乱。

四、建立合理有效的社会保障基金监管方式

(一)制定相应监管制度体系、完善社会保障基金的监管立法

构建完善的社会保障基金监管制度体系,是保证社会保障基金安全、实现基金既定目标的必然选择,是维护基金产权人合法利益的制度安排,是促进我国经济社会健康、稳定、和谐发展的重要制度支撑。从国际经验看,西方发达国家在社会保险基金监管方面虽然存在着明显的个性特征,但他们具有基本的共同特点,即有一整套完整、严格的社会保险监管法[8]。

图2 社保基金监管体系图

法律体系的完善是社保基金监管主体依法监管的依据,是社保基金监管有效运行的前提和基础。我国社保基金监管的立法十分不完善,应建立完善的法律体制来作为执行标准。对于2001年制定和发布的 《全国社会保险基金投资管理暂行办法》等内容还需要不断的修改完善,对地方养老基金的投资管理制定的具体细则,需要进一步的明确,对社保基金的资金来源、投资运营、法律责任等问题要进行明确界定,从而形成完善的投资管理法律体系。对于已经颁布的 《社会保险法》,相关法律的落实还需要一个长期过程,政府监管部门必须根据授权加强法制建设,制定和完善有关基金监管的法律制度。见图2社保基金监管体系模式。

(二)加大监管力度,坚持独立托管,建立垂直管理模式

1.在基金的投资营运上坚持独立托管原则,强化外部和内部的监督。社会保险基金应该交给与基金公司相对独立的商业银行和保险公司托管,以减少或控制欺骗和盗窃的机会,并对基金经理进行必要的监督。作为基金经理应定期接受财政、审计部门的检查和监督,主动向相关部门汇报财务收支情况。规范相关行为,进行制度改革,多方监督。明确社保基金审计周期以及审计报告的公开范围。审计部门失职要追究审计部门的责任;监督部门失职要追究监督查处部门的责任,使监督查处责任落实到岗位及人员。同时加强基础信息管理,改进调查核定工作,杜绝虚报、冒领社会保障基金的行为。

2.改革管理模式,实施中央垂直管理。在监督机构的设置方面,应当采取中央垂直管理模式,各地分设办事机构,这样可以保证监督机构不受地方当局的辖制,使得监督工作尽可能按照实际的需要展开。监督当局也应尽量避免受中央行政部门的控制,建立一个强有力和独立的社保基金监管委员会,其成员由人事劳动保障部、全国社会保障基金理事会、财政部等部门的人员组成,吸收企业和个人代表共同参与,负责对社保基金进行全面监管。社保基金由中央集中统筹的方式进行管理和运作,中央政府负责统一制定重大的全国性社会保障政策,具体事务绝大部分由该机构在各地的派出机构承担。地方政府只是根据自身财力提供一些补充性的的社会服务。

(三)进一步推进社会保障基金监管的市场化运作模式

我国社会保障基金监管开展市场化运营以后,要进一步强化各种制度,加强监督检查,规范市场行为。按照安全平稳、有序的原则,开展市场化的运营。我国社保基金监管体制是政府主导型,政府既是监管者又是委托人、无法实现自我监督,这种做法与市场化模式极不协调。要解决此问题可以考虑由政府制定政策、明确规则,市场化的民营机构负责投资和运营,对基金运作实施全程监督和管理,避免资金出现漏洞,造成资金流失。我国的社保基金在市场化运作方面已开展了进一步的研究和讨论,2004年颁布了 《企业年金试行办法》和 《企业年金基金管理试行办法》,确立了企业年金运营的信托模式。2005年颁布了 《企业年金基金管理运营机构资格认定办法》,对企业年金运营主体作出了严格限定。世界上主要发达国家养老金所占的投资渠道比重中,英国养老金投资股票的比例最高平均达到54%,其次是美国达到46%,加拿大占32%,澳大利亚占28%(详见图3),在社保基金的成长过程中,应该逐步放松社保基金的投资种类管制和数量限制,这样才能实现社保基金与资本市场的共同发展和共同繁荣。因此我们应该结合我国社保基金和资本市场规模的发展,逐步放松社保基金债券和股票投资数量限制,将社保基金在资本市场的比重维持在具有一定安全性的水平上。从我国的数据来看,养老基金在政府债券和企业债券市场最高比重应维持在50%-60%的水平,养老基金在股票市场的最高比重应维持在10%的水平。

图3 主要发达国家养老金各投资渠道所占比重 (%)

(四)严格审定基金入市资格,设置合理入市比例,发挥三方的监督作用

1.审定市场准入资格,建立三方协调机制。目前我国金融市场不完善、金融监管水平不高、金融机构良莠不齐,政府监管部门有必要依法对进入社保基金投资经营活动领域的金融机构进行资格审查和认定,这是一个十分重要的程序。长期以来,政府设置进入壁垒,虽然可以减少运营系统风险,但是却阻碍投资的长远发展。政府监管、社保基金经营机构监管、中介组织监管相互配合,建立共同协调机制,防止社保基金投资运营出现违法情况,将风险降低到最小值,保证安全运营和实现保值增值的效果。在控制好投资风险、保障基金安全的条件下,最有效地提高基金的收益率,有效地限制地方政府挪用、贪污社保基金的违规行为。社保基金的监管,要遵循一定的原则,进行科学合理的规划,使资金的投入能达到有效的回报,对机构的审查进行严格控制,保证投资市场的无风险化和经营利润的最大化。

2.设置合理入市比例,加强政府的监管作用。设立入市投资比例的严格限制的目是为了降低投资风险和优化基金投资组合。入市比例涉及的内容主要是:规定对每种工具的投资数量限制,形成有效的投资组合;规定一定的投资比例,避免风险过于集中;规定基金的投资种类,限制对高风险行业的投资。改革之初对基金投资的限制往往较为严格,投资限制的放松有一个完善过程。至2006底,社保资产规模已达2500多亿元,这部分资金一旦能够进入资本市场,就会平衡市场资金供求,增加市场的资金供给,改变机构投资者和散户投资者之间利益相争的局面,同时对基金管理公司的风险控制能力提出了更高的要求,基金的投资要有意识地减少投机、短线的炒作方式,代之以理性、长期的投资方式,会在客观上起到稳定市场的作用。由于投资股票风险比较大,我国也对投资于股票的比例作了具体的规定,不得超过全部资金的40%。国务院已明确表示:“要逐步提高社会保障基金、企业补充养老基金、商业保险基金等投入资本市场的投资比例,”建议社会保障基金入市的比例也应逐步加大[9]。在三层次的监管体系中,政府监管无疑是最为重要的,政府制定和实施有关社保基金入市投资运营的制度和相关政策,在适度监管模式下,政府监管部门对社保基金运营进行全方位和立体式的监管,进行追踪管理,形成制度,定期审查。目前我国社保基金立法还不够完善,因此需要加快社会保障基金管理的法制建设。特别是关于社会保障基金运营投资的立法,应适时出台,要严格执行 《社会保险费征缴暂行条例》,做实缴费基数,规范缴费行为[10]。并且落实好财政对社会保障基金的投入机制,安排好历史债务的资金,在严格监管模式向审慎监管模式转变的过程实际上也是一个社会保障法制不断完善的过程。

3.保证资产负债匹配合理,确保投资的良性运行。资产负债匹配要求是指 “在社保基金投资过程中,通过资产和负债的恰当组合,在降低风险的同时实现特定的收益目标。”资产负债匹配主要是国家银监、保监和金融监管部门一种防范风险的措施,该措施的基本点是建立在控制企业的资产与负债相匹配的原则上。资产负债管理是以“对称原则”为基础,来缓解流动性、盈利性和安全性之间的矛盾,达到三性的协调平衡。对我国社保基金投资运营机构强调社保投资 (资产)同社保受益人的负债相匹配的要求是政府监管。政府对社保基金运营机构资产和负债的匹配要求主要体现在三个方面:投资的期限和基金受益人负债期限的匹配;确保投资期限和负债期限大体一致,使投资的利率风险最小化;资产货币和负债的货币相匹配,使汇率波动的风险最小化。到2009年底,全国社保基金积累6927亿元,全年实现投资收益849亿元,投资收益率16.1%。在社保基金进入市场前期,以法律法规的形式明确社保经营机构在资产和负债期限方面的匹配目标和匹配方法。条件成熟后,以告示的方式引导社保经营机构对资产和负债进行匹配,进行经常性的检查加强对其监督,把资产和负债匹配要求作为筛选社保经营机构的一个重要指标。社保基金所面对的风险多样的,不能完全靠政策法规,行政命令,需要政府从制度上来约束,为社保基金的资产负债匹配合理运行提供良好经营的环境。

五、结束语

中国作为一个强大的发展中国家,经过半个多世纪的发展,在取得辉煌发展成就的同时,经济社会发展中面临的问题日益突出,特别是社会保障制度,在社保基金监管方面出现的社保基金被挪用等现象频发,其原因是我国社保基金监管体系不完善,社保基金监管方式不对造成的,面对我国社保基金存在的诸多问题根据我国具体国情,可以通过提高立法层次,强化监督力量,推进监管体系市场化以及建立完善的三方监管体系等方法来解决当前的现实问题。完善新形势下的我国社保基金监管制度,有助于我国社保基金合理的运用和调控,有助于我国社保基金的保值增值,有助于我国社会公平的合理实现和人民安居乐业。

[1]赵曼,刘恒庆.社会保障学 [M].北京:中国财政经济出版社,2003.

[2]冯果,李安安.滥用与规制:我国社保基金的监管缺失及其补救 [J].当代法学.2007,(7).

[3]李连友,赵孟华.集中监管还是分散监管 [J].湖北社会科学.2004,(1).

[4]林毓铭.社会保障管理体制 [M].北京:社会科学文献出版社.2006.134.

[5]项怀诚.全国社保基金的创新与发展 [R].2007.

[6]巴曙松,谭迎庆,赵晶,丁波.关于社保基金监管框架的思考[J].金融会计,2007,(10).

[7]冯果,李安安.滥用与规制:我国社保基金的监管缺失及其补救 [J].当代法学,2007,(7).

[8]巴曙松,谭迎庆,丁波.我国社保基金监管现状、问题和建议[J].经济研究参考,2007,(58)

[9]徐步:医疗保险基金制度疑难问题研究 [J].财政研究.2010,(8).

[10]孙建勇.社会保障基金运营[M].北京:中国财政经济出版社,2004.