如何化解乡镇财政困难

胡贤良

乡镇财政是最基层的一级财政，担负着组织国家财政收入和管理乡镇自有资金的双重职责，是乡镇政府正常开展工作的“助推器”和“原动力”。解决乡镇财政困难关系到坚持科学发展观，统筹城乡发展，解决“三农”问题和构建和谐社会等大政方针的落实，具有重大的政治意义和经济意义。财政收入的好坏，财政支出结构的优劣，财政保障力度的大小，直接影响乡镇政权稳定，经济发展与社会事业的进步。当前，我市乡镇普遍存在财源基础薄弱，收入增长乏力，财政供养人员严重超编，支出压力大，入不敷出，赤字扩大，债务沉重，有些地方已经严重影响了基层政权的稳定，也影响地方经济发展和党群关系，造成了社会上一些不安定因素。因此，如何改革乡镇财政，如何站在历史性和战略性的高度重塑财政体制，对于深化农村改革，加快农村经济发展，维护农村社会稳定具有十分重要的意义。

乡镇财政困难的成因

一、经济发展缓慢，财源后劲不足。这是我市乡镇财政困难的主要原因。我市绝大多数乡镇都是农业镇，经济结构单一，工业发展缓慢，乡镇企业和个体私营经济发展滞后，有的乡镇自从改革开放至今招商引资还没有实现零的突破，几乎没有上过工业项目，尚处于农业经济社会状态。由于经济发展缓慢，税源不足，导致财政增收困难。

二、机构臃肿，财政供养人员过多。虽然我市乡镇机构经过几次改革，但效果并不显著，机构依旧臃肿庞大，人员并没有真正精简下来。乡镇财政工资支出占总支出的绝大部分，乡镇财政成了“吃饭”财政，建设性资金寥寥无几，可用财力严重不足。

三、各项检查评比多，费用开支大。乡镇是最基层的行政组织，“上面千根线，下面一口针”，上级政府的各项工作任务往往都要压到乡镇一级完成，如乡村道理建设，计划生育，社会治安综合治理，农田水利建设等各项达标升级任务。这些工作任务都是硬任务，有的甚至“一票否决”，摘“乌纱帽”。这些工作任务，有的有配套资金，有的则没有。乡镇为了完成上级布置的工作任务，应付上级的检查，不顾自身实际，咬紧牙关，硬着头皮，有条件要上，无条件也要上。这些都给乡镇财政带来沉重的负担。

四、政策性因素影响严重，制度完善不到位。一是农村税费改革带来的影响。中央实行的农村税费改革，大大减轻了农民的负担，广大农民得到了很大的实惠，但由于我市绝大多数乡镇经济比较落后，原收入主要来源于“三提五统”，教育费附加，农业税，农业特产税等税费，中央推行农村税费改革后，取消了以上税费的收取，从而使乡镇收入出现了较大的缺口。二是分税制财政体制的影响。分税制财政体制改革的指导思想之一，就是通过集中地方的财力，增强中央的宏观调控能力。一方面，实行分税制后，原财政收入的主体税种先后上划中央，同时，地方各级财政也加大了对部分主体税种的分成，乡镇所得比例不断下降，致使地方在存量和增量上所取得的份额明显减少，严重削弱了乡镇财政收入的增长潜力，收支平衡压力加大。另一方面，乡镇在财权，事权，人事权方面处处被动，部分应由上级承担的事权交给了地方，加重了地方财政的负担。实行分税制后，在县乡的财权范围被压缩的同时，其事权不仅上下级之间不明确，甚至有下移的趋势，尤其是上级不顾乡镇财政承受能力，盲目出台硬性增支政策，造成乡镇履行事权与所需财力高度不对称，乡镇财政“越位”和“缺位”严重。

五、脱离自身实际，盲目举债建设。一方面，举债搞“达标工程”。由于政策原因，有的主管部门脱离农村实际，层层采取“下硬指标，定硬任务，结硬帐”的办法，开展各项达标活动。如“普九”达标，搞“一村一校”，造成资源不能合理利用，大量闲置浪费。另一方面，大量举债搞所谓“政绩工程”，“形象工程”，“面子工程”。有的乡镇领导为了追求政绩，捞政治资本，脱离当地实际，大量举债搞建设，盲目上项目，办企业，劳民伤财，造成财政不堪重负。

此外，一些乡镇领导生财无道，理财无方，财务制度不健全，漏洞较多，监管不力，开支不规范，这也是造成乡镇财政困难的原因。

化解乡镇财政困难的对策措施

一、大力培植财源，壮大乡镇经济实力。解决乡镇财政困难的关键在于发展经济，壮大财政综合实力。一是大力培育工业支柱财源。对高税高利高效率的产业，产品，要加大投入，重点扶植，加快发展，对新的龙头企业，工业园区群体财源，“引凤还巢”企业等要集中财力进行重点扶植，加快培育新的骨干财源和替代财源。二是加快农业现代化进程，坚持以市场为导向，优化农村产业结构，走高产，优质，高效的道路。以基地为依托，建立贸，工，农一体化的经营体制，增加农业效益。三是大力支持第三产业的发展。积极支持交通运输，建筑安装，服务业，文化娱乐业等行业的发展，通过经营城市，经营农村，逐步开发大市场，组织大流通，形成大财源，不断提高第三产业在财政收入中的比重。同时，针对乡镇职能不足的状况，积极向上反映乡镇在土地，规划，税收征管等方面的实际困难，不断改善乡镇经济发展的外部环境。

二、优化支出结构，规范乡镇财政管理。当前，在乡镇财政普遍面临困难的情况下，必须树立过紧日子的思想，按照“以收定支”的原则，加强支出管理，优化支出结构：一是规范乡镇财政供应范围。按照建立公共财政的要求，乡镇财政供应范围主要满足政府行政开支以及支援农业，科技，文化和计划生育等方面的需要，首先要确保干部职工工资的正常发放，坚决压缩会议，严格控制招待等费用支出。二是大力精简机构，搞好人员分流。清理清退乡镇编外人员，压缩财政供养人员。同时，根据自身实际，制定优惠措施，鼓励富余人员到企业任职或辞职离岗自谋职业，减轻财政负担，以机构改革为契机，乡镇对在编在岗人员实行优化组合和竞聘上岗。三是硬化预算约束。严格按照《预算法》和有关政策，法规，编制年度预算，从严控制非生产性支出，不安排赤字预算，严格按照预算支出，要依法加强对预算编制和执行情况的监督。四是深化支出管理改革。推行部门预算，综合预算和政府采购制，对乡镇机关，事业单位的财务实行“零户统管”，以增强预算的调控能力，提高财政资金的使用效果，支出实行一支笔审批，防止多头审批。

三、积极化解乡镇债务，降低财政运行风险。首先，要积极化解已有债务。对现有债务进行清理，分类，摸清债务底数，剔除不良债务和虚假债务，区分轻重缓急，制定切实可行的方案，妥善化解。其次，要严防新债产生。各级各部门要坚持科学的发展观和正确的政绩观，乡镇不得擅自举债搞建设，不得为经济活动提供担保，按照量入为出的原则兴办公益事业。同时，建立多级财政对乡镇债务的联动机制，引入激励约束机制，利用上级转移支付资金调动乡镇减债的积极性。

四、做好撤镇并村工作，降低行政运行成本。对经济基础比较薄弱的乡镇，可以并到相邻的乡镇，适当减少乡镇的数量，以降低行政成本，增强乡镇财政的实力。对于一些小村，可以并入大村，扩大村级规模，增加了居民居住的集中度，提高了基础设施的利用效益。通过对村干部实行交叉兼职等办法，精简村里的干部，减少村级财政支出，以保障农村经济快速健康发展，加快中国农村城市化建设步伐。

五、完善乡镇财政管理体制，加大对乡镇财政转移支付力度。一方面，要继续完善和深化乡镇财政管理体制，逐步建立新型乡镇公共财政制度，合理界定农村税费改革后市与乡镇的事权，合理划分市与乡镇的财权，做到事权与财权对称统一，建立稳定有效的财政分配机制，确保基层政权运转的基本财力需要。给予乡镇适度合理的财政政策，适当提高超收分成比例，充分调动乡镇抓收入，培植财源的积极性。同时，建立对应的财源建设考核激励机制，把乡镇财源建设工作作为考核乡镇领导干部政绩的主要指标，并通过财政体制的调整达到奖优罚劣的目的，不断推进乡镇财源建设工作。另一方面，要建立和完善有效的转移支付制度，加大对乡镇转移支付力度，界定各级财政转移支付的责任，明确转移支付的事项，标准和支付方式，保证转移支付资金及时足额到位。

（作者单位：湖南省湘乡市财政局）