编制执行概算有效控制建设实施阶段静态投资

2011-07-26席建国

水力发电 2011年10期

席建国，吴新，江辉

（北京峡光经济技术咨询有限责任公司，北京 100120）

1 编制执行概算的重要性

三峡工程在建设实施阶段创立了 “静态控制、动态管理”的投资管理模式，在投资控制管理中编制和应用执行概算，成功地控制了工程建设实施阶段的投资。中国长江三峡工程开发总公司（以下简称 “三峡总公司”）以设计概算静态投资为依据，结合建设管理体制和工程招标的实际情况，按照 “总量控制、合理调整”的原则，通过编制三峡枢纽工程执行概算，分解、调整和重组了单项工程和费用投资控制目标，为确保枢纽工程静态总投资控制在设计概算静态投资总额度以内，发挥了重要作用。

1.1 执行概算的涵义

执行概算是工程建设实施阶段的重要投资管理文件。它是以设计概算静态投资为控制目标，按照设计概算价格水平，以招标设计的工程量及合同的人工、机械效率和材料消耗量为依据，结合工程招标和建设管理实际情况进行编制的。执行概算对设计概算静态投资管理目标进一步分解、细化和重组，通过执行概算单价和完成的合同工程量，及时反映工程静态投资的完成情况，同时，执行概算投资完成额也是测算工程价差的基础。

1.2 执行概算的作用

（1）是实际控制静态投资的依据。为确保枢纽工程静态总投资不突破批准的设计概算静态总投资，三峡总公司委托造价咨询中介机构，在批准的枢纽工程设计概算静态总投资500.9亿元（1993年5月末价格水平，下同）限额内，按照 “总量控制、合理调整”的原则，根据三峡枢纽工程建设顺序、招标工程项目划分，以及有利于对投资进行有效控制的要求，采用设计概算价格水平编制执行概算。由于执行概算是在8个单项技术设计及主要工程项目招标设计完成以后编制的，工程设计、施工方案及施工工艺等较初步设计阶段更加明确，更趋合理，因此，以执行概算作为控制招标项目静态投资目标具有可操作性。

（2）是向国家编报年度价差计算报告的依据。工程进入建设实施阶段后，合同管理是投资管理的中心工作，通过按设计概算价格水平编制执行概算，实现以分年度实际完成合同工程量和相应的执行概算工程单价计算静态投资完成额，据以计算年度工程价差。

（3）是考核设计单位绩效的依据。工程投资控制管理工作的龙头是设计管理。执行概算一方面可以反映招标设计相对初步设计在投资方面的变化，以及工程条件变化和招标设计优化的结果；另一方面可以反映工程施工图设计和单项技术设计相对招标设计的变化，可以作为考核设计单位后续绩效的依据，有利于鼓励设计单位进一步优化设计和降低工程造价。

（4）是进行分标投资管理的依据。三峡工程将投资管理总体目标分解到各标段，如将一期主体工程分为5个主标、2个副标，分别对5个主标编制了执行概算；左岸的航建与厂坝标又按一、二期施工分别编制了一、二期工程执行概算，进一步细化了投资管理目标，有利于枢纽工程静态投资控制目标的实现。

（5）是编制投资计划、统计报表的依据。根据各年度工程进度计划项目及工程量，以执行概算单价编制静态投资，参考上年度审定的价格指数预测价差，根据资金来源测算融资费用，编制投资计划报表；根据实际完成的工程项目及工程量，以执行概算单价编制静态投资完成额，计入国务院三峡工程建设委员会（以下简称 “三建委”）批准的价差和实际发生的融资费用，编制投资完成统计报表。

2 执行概算与设计概算的主要区别

设计概算与可行性研究设计阶段行业概算编制规定相一致，执行概算与建设实施阶段工程管理需要相一致。执行概算与设计概算是工程不同设计阶段的投资管理文件，差别主要体现在作用、编制依据、编制方法等方面（见表1）。

表1 设计概算与执行概算相互关系对照

3 执行概算的编制及审批程序

3.1 编制原则

（1）执行概算静态投资控制在设计概算限额之内，可以对概算项目、工程量、工程单价、基本预备费等进行合理调整。

（2）执行概算的项目划分应满足工程项目管理、计划统计和财务核算的要求，原则上与建筑、安装、设备和费用等招标口径保持一致。

（3）执行概算的基础价格和取费费率水平应与设计概算保持一致，施工效率应结合工程实际情况及现场测量定额水平合理确定。

（4）执行概算的表现形式应满足不同层次和部门的管理需要，其计算深度原则上应达到招标设计深度。

（5）执行概算编制应结合工程实际，综合考虑工程项目实施过程中可能存在的各种风险，适度地留有余地。

3.2 编制方法

编制工程执行概算应充分考虑招标条件限制、组织协调难度和项目管理要求，划清各单项工程界面和工作内容，明确造价考核目标，做到项目划分和工程量计算不重不漏，定价合理，保证项目投资控制和管理的实施。

3.2.1 工程项目和工程量

单项工程执行概算以确定的编制时点为界，已完工的单项工程按完工项目及其工程量编制；已完成招标设计但未完工的单项工程按招标设计项目及其工程量编制；未进行招标设计的工程项目按设计概算工程项目及其工程量编制。

3.2.2 工程单价

采用设计概算价格水平编制。①基础价格应与设计概算价格水平保持一致；②参照有关预算定额，并考虑工程实际情况及现场测量定额资料综合分析确定工程单价的定额消耗量；③其他直接费、企业利润和税金等费率与设计概算保持一致，根据项目实际情况和分类工程特点，对间接费率水平进行合理调整；④根据招标设计采用的、行业成熟的施工技术和方法，以及合同确定的施工方案和工艺，编制具体项目的工程单价。

3.3 编制程序

根据三峡工程规模巨大、建设期长的特点，执行概算采用分期分批编制和审查的方式，首先确定编制大纲，然后根据工程进展情况按招标项目划分编制单项工程执行概算，临时工程、费用等其他项目执行概算按工程和费用性质划分编制，在主体建筑安装工程招标完成后，通过汇总单项工程执行概算编制总执行概算。由三峡总公司组织专家组对执行概算进行审查，编制单位根据审查意见修改完善后，由三峡总公司批准发布实施。同时，执行概算成果报三峡工程建设委员会办公室（以下简称 “三峡办”）核备，作为工程投资控制管理的依据。

3.4 编制成果

三峡总公司根据三建委批准的三峡枢纽工程500.9亿元的静态投资总额，结合一期工程实施情况和已审定的单项技术设计、招标设计，于1998年10月编制完成了《长江三峡水利枢纽工程执行概算》，在总执行概算中，由于5个单项工程技术设计工程量增加、新增项目、设计修改与工程范围调整、项目投资调整等，共增加43.89亿元，但通过取消换流站和冲沙隧道、优化设计方案、降低工程单价和部分基本预备费调整等，对增加的投资进行了消化。

在总结三峡枢纽工程投资管理实践经验以及有关方面意见的基础上，根据国务院三峡委发办字[2003]13号文印发的《三峡枢纽工程投资管理办法》，三峡总公司于2005年对1998年编制的《长江三峡水利枢纽工程执行概算》进行了补充修编工作，完成了《长江三峡水利枢纽工程执行概算》补充修编报告。

3.5 审批程序

三峡总公司根据《三峡枢纽工程投资管理办法》的规定，紧密结合三峡工程技术要求高、工程强度大、招标项目多、建设工期长等特点，对三峡工程执行概算的编制与审查充分体现了科学性和独立性。三峡工程执行概算的编制、审批程序改变了传统的设计单位编制、国家相关部门审批的模式，采用“委托中介机构编制→专家组进行审查→三峡总公司批准→三峡办备案”的方式，提高了执行概算的编制质量，实现了与国际通行做法的接轨。

4 执行概算与设计概算及合同价的对比

4.1 与设计概算对比

三峡枢纽工程执行概算采用 “现量（指招标设计量，没有招标设计量的采用技术设计量或初步设计量）、概算价（1993年5月末基础价格水平）”的表现形式。三峡枢纽工程共编制了总金额226.88亿元的建安单项工程执行概算16项，总金额为67.96亿元的26台水轮发电机组的执行概算，金额13.45亿元的勘测设计费执行概算，以上总计金额308.29亿元。

根据单项执行概算的编制情况，按照 “总量控制、合理调整”的原则，充分考虑工程实施的实际情况，对汇入总执行概算的主体及导流工程的工程量和投资作了适当调整。执行概算与初步设计概算各部分投资对比见图1。

图1 初步设计概算与执行概算对比

4.2 与合同价对比

对概算价和合同价两层次价格体系下的投资进行对比分析，是三峡枢纽工程投资控制管理工作的特色之一。三峡总公司根据工程投资管理需要，对枢纽工程进行两层次投资管理，即按概算价向国家列报投资并计算价差，按合同价或实际成本进行工程支付和成本分摊。因此，统计和财务要分别建立与概算项目划分同口径的概算价和合同价两套台帐，通过控制概算和控制成本两条线分别进行投资控制，同时建立两个价格体系的对比分析，进行投资控制分析和计算投资节余，对投资控制管理责任主体进行考核，使概算和成本控制有机结合起来。

需要指出的是，执行概算和合同价的差值不是投资节余，原因是两者所采用的基础价格水平和施工设备费的摊入方式不同，而且合同执行中需要支付因业主原因产生的工期延误索赔补偿费用和工期提前等奖励费用，这些费用要计入工程成本中但又不能向国家列报投资。基本预备费在编制总执行概算时根据实际情况进行合理调整，在使用中严格控制，通过投资分析，项目能自行消化的就不动用基本预备费，投资有剩余的就充实总预备费。这样，在投资控制上就建立了设计概算、执行概算、合同价、基本预备费、预提后的投资节余等几道防线，有了比较可靠的保障体系。

三峡工程将国家与三峡总公司及三峡总公司与各施工企业、建设监理、物资供应单位的价差结算严格区分开来。前者是以三建委批准的价格指数和当年静态投资完成额（按完成工程量和执行概算单价计算）作为计算依据；后者严格执行合同规定。上述两个层次的年度价差（特指同一价格水平口径的价差）相抵后的盈亏，由三峡总公司负责。

在两层次价格体系下实施投资控制管理的过程中，设置以合同为基本单元的控制防线，确定投资控制的范围、目标和责任主体，严格按合同进行控制。在合同的基础上，对项目进行风险分析，预留一定比例的变更费用。设置合同项目实施控制价，实施控制价不能超过项目单项执行概算。合同、合同实施控制价、执行概算的责任主体分别为项目部、工程建设部、三峡总公司，使投资控制的责任得以层层落实。

执行概算是按照招标工程量、社会平均生产力水平、静态价格水平编制的，为了便于与主要招标合同价进行对比，将其调整到合同招标年的价格水平，与中标的合同价进行同口径对比，反映招标过程所产生的效益。三峡枢纽主要建筑安装工程项目执行概算与合同价的对比分析见图2。

图2 主要建筑安装工程执行概算与合同价对比

5 执行概算的应用

三峡工程是一项涉及国计民生的跨世纪宏伟工程，工程原预测总投资2 039亿元，静态投资900.9亿元，其中枢纽工程静态投资500.9亿元，水库静态投资400亿元，至2010年工程完工，枢纽工程静态投资控制在500.9亿元以内。总体上看，三峡工程投资控制取得了良好的效果，其原因在于创新的投资控制管理模式发挥了积极作用。

三峡工程在工程建设实施阶段编制执行概算，建立以执行概算静态投资为控制目标、执行概算价和合同价两层次价格管理的投资控制管理体系，开创了水利水电行业投资控制管理新模式。三峡工程的投资控制管理理念得到了国内同行的广泛认同，并得到初步推广。水利部借鉴这种投资控制管理模式，在辽宁白石、嫩江尼尔基、海南大隆等大中型水利枢纽工程中进行了试点和总结；国务院南水北调工程建设委员会办公室将 “静态控制、动态管理”模式通过试点工程的验证全面推广应用，并颁布了相关的投资管理文件；五大电力集团公司及二滩水电开发有限责任公司等发电企业，也在其负责开发建设的水电项目中开展了相关工作，有的在火电建设项目中也进行了试点；中国水利水电建设集团公司在其投资建设的水电项目中积极采用了这种投资控制管理模式。

三峡枢纽工程采用执行概算控制管理建设实施阶段的投资，取得了显著成效，三峡总公司正对其进行进一步的总结和完善，并推广应用于后续开发建设的金沙江各电站的投资控制管理中。

6 进一步完善和规范执行概算的建议

三峡枢纽工程作为我国基本建设领域开创建设实施阶段编制执行概算的先行工程，通过实行 “静态控制、动态管理”投资管理模式的实践，证明执行概算对投资管理的成效显著。三峡枢纽工程执行概算编制中的有些方面还有待进一步完善和规范。为有利于今后的工作，笔者提出以下意见和建议。

（1）按 “两分开”原则编制执行概算。为满足建立 “静态控制、动态管理”投资管理模式的需要，执行概算应将枢纽工程静态投资和水库移民静态投资分开，将静态投资和动态投资分开。

（2）表现形式和项目划分。执行概算的表现形式和项目划分应满足项目法人建设管理体制和对工程项目合同管理、计划统计、财务核算的要求，原则上既与建筑安装、设备和费用等项目招标口径保持一致，又与设计概算项目划分建立有机联系，纵向按管理层次划分项目，横向按管理职责切分费用。

（3）编制时点。执行概算的编制应紧密结合工程建设进程，为避免工程建设过程中投资管理文件的缺失和断档，增强执行概算的时效性，对于规模大、工期长的项目，应分期分批进行编制，单项建筑安装招标项目招标完成后，应及时编制完成该项目单项工程执行概算，在编制第一批单项建筑安装工程执行概算的同时，编制完成设备采购和费用项目执行概算，待主体建筑安装工程招标基本完成后，汇总编制总执行概算。

（4）工程量依据。执行概算编制时已完工结算的项目，采用完工结算工程量；已招标未完工的项目，采用招标工程量；未招标的项目，采用设计概算工程量。

（5）价格水平。执行概算价格水平与设计概算保持一致，为统一费用的合理构成并有利于价差计算，编制执行概算时对人工费的组成内容宜与财政部人工薪酬的组成规定保持一致，相应对设计概算中的人工预算单价构成和间接费构成进行调整。

（6）人工、机械效率和材料消耗量。为保证执行概算工程单价能有效控制合同单价，执行概算工程单价的人工、机械效率和材料消耗量应与合同保持一致。

（7）工程单价取费费率。其他直接费、间接费和利润率参考行业标准采用统一费率标准，三税税率采用设计概算值。

（8）工程单价小计项之后计列 “差价”项。为使执行概算单价与合同单价保持协调统一，保证执行概算工程单价控制合同单价的余度在合理范围内，在执行概算编制中，对于主要材料或半成品材料的预算价格超过合同规定统供预算价格的按统供预算价格，对于业主提供的施工设备的台时（班）中不计入折旧费，计算工程直接费、间接费和利润，超出统供预算价格的部分以及业主提供施工设备的摊销折旧费以差价形式计列在工程单价小计项之后，并计入税金。

（9）预留风险费用。由于水电工程技术复杂，工期较长，不可预见因素多，在各单项工程执行概算编制中，宜视工程规模、施工难度、建设工期、报价水平等诸因素可能发生的风险大小，分标段定性分析风险因素，定量计算预留风险费用，作为该单项工程应对风险的储备，以提高执行概算投资限额能有效控制合同价的保证力度。

（10）基本预备费。基本预备费根据执行概算各部分投资与设计概算投资总体情况计列。执行概算各部分投资之和低于相应设计概算投资时，投资差值可暂计入执行概算预备费中，与基本预备费共同供今后各项目投资调剂使用。执行概算各部分投资之和高于相应设计概算时，高出部分需占用设计概算基本预备费，但一般情况下设计概算基本预备费不宜全部分摊至各单项工程执行概算中。

（11）编制执行概算时，对工程发生变化增加投资的处理原则是：①属于可行性研究设计范围内的设计变化造成的静态投资增加额，在设计概算静态总投资内通过合理调整自行消化；②属于可行性研究设计范围外的重大设计变更导致投资增加突破设计概算静态总投资时，由项目法人编制重大设计变更专题报告上报投资人专项审批；③属于价格、利率等因素变化增加的动态投资，通过分年度编制价差计算报告和据实计列建设期贷款利息方式，对动态投资进行有效管理。