从政策扶持到政府补贴——农村养老保险制度中政府责任的转变

樊毅 张宁

据第六次人口普查的数据显示，我国农村人口为6.74亿，其中60岁以上的老龄人口占18.3%。我国农村人口老龄化形势严峻，目前，在以人为本、科学发展、关注民生、构建和谐的政治价值观主导下，建立和完善农村养老社会保险制度不仅完全必要，而且十分紧迫，尤其是政府的社会责任关系到农村养老保险制度改革的成败。

一、老农保中的政府责任：政策扶持

1992年，我国民政部颁布了《县级农村社会养老保险基本方案》，规定：资金筹集坚持以个人交纳为主，集体补助为辅，国家给予政策扶持。政府的责任仅仅在于“政策扶持”，没有财政支持的硬性规定。不少地方进一步将“个人交纳为主”改为“由个人全部交纳”，“集体补助为辅”实质上是形同虚设。农民养老问题得不到政府的财政支持，又得不到集体、社会各方面的补助，依赖于自身和家庭。这种养老方式淡化了国家和集体的社会责任，不具有“社会”的性质，不是严格意义上的社会保障。从这一时期的实践来看，农村养老保险试点工作取得了一些成绩，但效果始终不太理想。早期农保在制度设计、管理体制、资金筹集、保障水平等方面都存在诸多问题，以至于大部分试点地区出现参保人数少、保障水平低、基金运行难度大等困难。l999年7月，国务院发布文件宣布，目前我国农村尚不具备普遍实行社会养老保险的条件，对已有的业务实行清理整顿，停止接受新业务，有条件的地区应逐步向商业保险过渡。此后一些地区继续进行了探索性工作，但一直没有实现大的突破。

二、新农保中的政府责任：财政补贴

2003年以后，各地先后开展新型农村养老保险试点，许多地方通过加大政府引导和支持力度，扩大覆盖范围，努力探索新的农村养老保险模式，取得了一定的突破和进展。新型的农村养老保险制度是在对原《县级农村社会养老保险基本方案》进行深刻反思后，仿照城镇养老保险制度的框架，在我国部分经济发达农村推行的一种新型的养老制度。其主要特点是建立了“个人缴费、集体补助和地方财政补贴”三方分担保险费的筹资机制。其中以“东莞模式”、“苏州模式”、上海和北京的“郊区模式”最为典型，这些地区养老保险参保率高，基金积累总额持续增长，保障水平较高。但是，试点较好的大多为沿海经济发达地区的农村，非农化程度高，地方财力雄厚。而中西部地区地方政府财力有限，无力对参保农民实行相应的补贴和补助，因此实施的效果欠佳。2009年中央一号文件指出：“抓紧制定指导性意见，建立个人缴费、集体补助、政府补贴的新型农村社会养老保险制度”。强调个人缴费、集体补助、政府补贴，明确了政府直接分担农民养老保险的责任，这是一个重大的突破，也是符合国际通行规则的做法，是公共财政普惠全民的具体体现。正是由于加入了财政补贴的成份，农民养老保险才具有了社会保险的福利性质。

三、新型农村养老保险制度设计的政策建议

新型农村养老保险制度的各级政府财政分担比例与分担方式、监管与经办方式以及缴费与待遇标准等方面，应当根据政府财政收支情况进行科学计算和合理安排，通过相应的法律程序做出明确决策。笔者认为在制度设计过程中需要考虑以下问题：第一，制度设计的目标应是满足全体农民的基本生活保障需求。因此，新型农村养老保险应当是一种全民保险，实行普惠制。第二，政府和集体应扮演农民雇主的角色，充实个人账户和基础账户。早期农保与城镇职工基本养老保险的区别就是缺少了雇主这个角色。政府不补贴，很多地方没有集体经济，导致个人账户完全由个人缴费承担，类似于个人储蓄。因此，农民积极性不大，参保率不高，甚至出现很多退保现象。在新型农村养老保险制度设计时，应鼓励有条件的集体将补助的一部分进入个人账户，财政补贴的一定比例也应划入个人账户，剩余部分进入基础账户。第三，新型农村养老社会保险制度设计时应考虑与《城镇职工基本养老保险》和《农民工基本养老保险》的转移接续问题。由于新农保参保覆盖面会很大，农民的流动性强，有大量外出的农民工和农转非人员，因此，要充分考虑与其他养老保险的衔接问题，制定城乡养老保险关系转移、衔接办法，保障农民的养老金能在不同的地区之间进行有效流转，能在不同的保障方式之间进行有效接转，且能随着时间的推移实现资金的保值增值。