我国发展循环经济的问题及制度创新分析

和 慧

国内外大量的实践已经证明，发展循环经济是实施资源战略和可持续发展战略最重要和最现实的选择。而对于发展中国家来说，建立循环经济发展的模式尤为重要。胡锦涛主席在出席博鳌亚洲论坛2011年年会开幕大会时表示，未来5年，中国将着力建设资源节约型、环境友好型社会，深入贯彻节约资源和保护环境基本国策。节约能源，降低温室气体排放强度，发展循环经济，推广低碳技术，积极应对气候变化，促进经济社会发展与人口资源环境相协调，走可持续发展之路。

虽然中国政府在发展循环经济方面做出了一系列的理论和实践尝试，获得了一定的发展基础，但中国的循环经济发展从总体上看仍然处于起步阶段，与发达国家相比，中国的循环经济发展还存在以下方面的若干问题。

一、我国发展循环经济存在的问题

（一）循环经济运行机制不完善，部门职责交叉重叠

虽然中央政府负责统筹全局，在发展循环经济的态度上是十分明确和积极的，目前也出台了一系列的相关政策和法律法规，但总体来看，循环经济的发展缺少具体的负责部门，还没有能够形成政府推动循环经济、市场驱动循环经济、公众参与循环经济的有效的“政府—企业—公众”三者之间顺畅的循环经济运行机制。而且循环经济的发展涉及企业、产业、社会三个层面，是一项十分复杂的综合系统工程。在循环经济的发展过程中，需要中央、地方政府各有关部门工作协调一致，职责划分明确。但从我国目前的实际看，在一定程度上存在着部门职能交叉与部门职能重叠的现象，从已经出台的法律可以看出，有环境、财政、发改委等诸多部门，这也在一定程度上造成了循环经济产业的市场秩序存在一定程度的混乱现象，并且对于相关产业的发展缺乏有效的政府监管。

（二）总体规划有一定缺失，循环经济发展投入不足

从中国循环经济发展的阶段来看，目前仍旧处于全面试点阶段，循环经济的总体发展水平仍然处于初始阶段。由于循环经济涉及的产业众多、主管的部门众多，导致不同的市场主体按照各自的理解和方式发展循环经济，国家在一定程度上对于循环经济发展的引导性和指导性不强，也导致循环经济产业总体规划和系统思考的缺失。虽然国家在资源综合利用和节能方面有一些资金支持，但还未从循环经济的整体发展考虑建立完善的支持体系，在金融、税收等政策方面也还缺乏足够的支持。企业在短期内排污费的支出总体低于发展循环经济所需要的资金投入，因此在资金短缺的情况下，企业实践循环经济的积极性不高，投入力度小。

（三）循环经济的实现层次不高

完整的循环经济发展模式体系是由企业内部的清洁生产和资源的循环利用、共生企业或产业间的生态工业示范园区和社会或区域性的循环体系构成的。中国发展清洁生产相关工作较早，而在生态工业园和循环经济社会的建设上起步较晚。目前看，中国实施的循环经济主要集中在企业层次，以在企业内部实施清洁生产、环境治理和企业内部资源循环利用为主展开。而在围绕以大城市为核心构建循环型社会的发展模式上，目前主要是正规化程度较低的，市场自发形成的、分散的城市农民工垃圾收集者和城市个体垃圾集散站两者组成的广泛的垃圾回收处理网络。加之目前仍然没有形成生活垃圾和废弃物循环利用网络，对于大部分利用价值不高、需要深度加工处理的生活垃圾和废弃物主要以直接填埋的方式向大自然排放，这样的方式都导致二次收集的垃圾对环境造成严重的污染。

（四）资源综合利用技术落后

发展循环经济最关键的是开采技术、环保产品技术、节能技术和资源综合利用技术装备的水平。企业工艺和技术装备落后是我国经济增长缓慢、效益不高、污染严重的重要原因。目前我国关键技术设备达到或接近国际先进水平的仅占15%，2/3的设备属于国内一般水平。2008年中国的科学技术指数在G20国家中排名中处于第6位，落后于美国、日本、欧盟、德国和韩国，但指数值却不及美国的三分之一。我国资源综合利用技术水平比较落后，环保产业的总体水平只相当于国际上20世纪80年代的水平，资源综合利用技术水平亟待提高。

（五）相关的法律法规不健全

虽然我国政府出台了多项推动循环经济发展的法律，但从总体上看，出台这些法律、法规的部门众多，中国目前还没有形成完备的循环经济法律法规体系。已推出的循环经济相关法律的出发点多以“末端治理”思想为主，与循环经济的立法的思路仍有差别。不同部门出台的相关循环经济法律之间存在着协调、配套的问题，且缺乏必要的技术标准来强制实施。

（六）社会公众参与意识不强

循环经济的核心是废物资源化，社会的广泛参与是必要条件之一。社会消费资源减量化的难度很大，造成企业资源再利用的社会环节不健全，提高了“循环”的财务成本。比如垃圾分类设施在一些大城市早已出现，但是仍然有很多人随意乱扔垃圾，人为地增加了资源回收的环节和资源再生企业的生产成本。

二、我国实现循环经济的制度创新

（一）建立环境与发展综合决策机制，实现政策一体化

在政府决策程序中，制定各种政策时将环境影响纳入到可行性分析中来，对环境不利的政策应暂缓执行，从制度层面保证环境和经济的协调发展，真正将环境政策和产业政策等相关政策的决策紧密结合起来，实现政策一体化。

（二）引入自愿性环境协议制度，加强政企合作，促进企业清洁生产

自愿性协议是政府与行业之间的一种协议，是一种灵活有效的解决新的环境问题的应变机制和制度创新。该制度的设计充分考虑了企业间存在的差异性及其所要求对策的差异性，从而给企业充分的决策灵活度来设计符合自身情况的、并可被政府与社会接受的解决方案，而不是采用统一的规定。在这一制度下，可以由政府提出所要达到的环境目标和解决方案，企业通过自愿的方式参与；也可以企业与政府进行集体或单独的谈判与协商，来寻求适合企业的自身情况的解决方案。因此，在环境管理中，应积极引入并加强自愿性环境协议制度，促进企业清洁生产。

（三）构建城市发展循环经济的多层次组织管理模式

从各地的实际出发，借鉴国内外的先进经验，构建层次清晰、运行有序、系统高效的城市发展循环经济的多层次组织管理模式，形成分工明确、各司其职、密切配合的整体合力，逐步推进城市循环经济的快速健康的发展。

（四）建立电子废弃物的回收体系

今后，居民生活和消费的扩张使家用电器、电脑和手机等家庭电子废弃物的数量逐年上升，有关部门应完善现行的废弃物管理办法，并建立和规范废弃物回收体系，规范现有回收队伍及回收者行为。建立分类回收渠道，增加回收网点的密度，使居民方便快捷的处理废物，最大限度的减少废弃物的随意排放行为。借鉴发达地区的经验，废弃物的回收体系可以由私人来建立和运营，政府从服务质量、市场准入等方面加强监管，同时给予一定的税收、补贴的优惠政策，鼓励私人企业从事这项事业，使其能尽快实现产业化、规范化运作。

（五）建立和完善旧货市场，促进资源再利用

随着生活水平的提高，家庭所购买的服装、日用品、书籍、玩具等用品数量在不断增加，更新换代的速度在加快，有些淘汰的、质量很好的物品还有使用价值，可供其他人使用。目前虽然也存在一些旧货市场，但其数量较少，分布密度较低，经营品种少。因此，建立规范的旧货市场和畅通的旧货收集渠道，就可以既满足这部分消费者的需求，也可使这类物品及时得到处理，延长它们的使用周期，减轻资源的使用压力。

总之，发展和实现循环经济模式需要我们有一个战略性全局性的眼光，学习和借鉴发达国家的成功经验，用制度创新来促进我国循环经济的建立和发展，实现我国经济发展和环境保护协调发展的战略目标。