厘清概念 明确目标基层水利服务体系建设全面推进

□ 本刊编辑部

2011年8月18—19日，水利部在湖北省潜江市召开全国基层水利服务体系建设现场会（南方片）

2011年8月18—19日，水利部在湖北省潜江市召开全国基层水利服务体系建设现场会（南方片）。

2011年8月30—31日，水利部在宁夏回族自治区中卫市召开全国基层水利服务体系建设现场会（北方片）。

会议之所以分南北两片分别召开，主要考虑到我国南北方自然条件、水资源条件、水利建设任务、工程管理形式等因素的差异，以便于相邻相近地区更好地互相交流借鉴。而这并非此次会议最引人注目的地方，更为关键的是，这是首次专门以“基层水利服务体系建设”为主题的大规模会议，对涉及水利管理最末梢的基层机构的一系列关键问题给予厘清，并作出明确安排和部署。

事实上，细心人也许注意到了，此次会议之前，中央层面相关调研和制度设计工作的密集程度已经提高。

2011年4月27—28日，水利部农村水利司、人事司在京联合召开基层水利服务机构发展状况座谈会。

5月，水利部农水司开展基层水利管理单位的性质、职能和管理体制调研。

6月28日—7月1日，7月18—20日中编办三司与水利部农村水利司、人事司、发展研究中心联合组成调研组分别赴四川省、河北省进行基层水利服务机构发展状况调研。据悉，水利部、财政部、中编办在多次专题调研基础上，准备出台包括乡镇水利站在内的基层水利服务机构建设指导性文件，目前这一文件正在起草阶段。

这些连续动作表明，按照2011年中央1号文件和中央水利工作会议关于“健全基层水利服务体系”的明确要求，以此次现场会召开为重要标志，我国基层水利服务体系建设的大幕已经拉开。

正视我国农田水利两个“最后一公里”问题

值得关注的是，会议首次提出我国农田水利当前存在的两个“最后一公里”问题。关于末级渠系等工程建设上的“最后一公里”问题已为人们所熟知，这第二个“最后一公里”问题所指为何？

据调查，目前全国仅有61.1%的乡镇设有水利站，一些乡镇只设1～2名水利员，有的既无站也无员，已有水利站1/4靠自收自支，经费没有保障。不少地方基层水利服务体系线断、网破、人散，导致一些地区农村水利不仅存在田间工程不配套等工程建设上的“最后一公里”问题，也出现了末梢管理薄弱等工程管理上的“最后一公里”问题。

水利部副部长李国英在会议上对这一问题进行了深入分析：“国家对灌区的管理机构只设到支渠一级，斗渠以下为小型农田水利工程，位于灌区渠系的末梢。小型农田水利工程的所有权和使用权，过去一直隶属于社队集体。实行家庭联产承包责任制后，改变了原来社队集体与农户的关系，社队集体不再像过去那样能够将分散的农户整合到统一的计划体制下，农村社会组织没有得到充分的发育和成长，农民组织化程度不高，出现了农田水利公共事务缺乏组织与管理的现象，农田水利的公益性碰到了家庭生产经营的个体性，虽然理论上仍可将小型农田水利工程的所有权与使用权认定为集体所有，但由于实际层面的集体缺位而使其权属模糊不清，从而使小型农田水利工程管理一度陷入‘公地的悲剧’。小型农田水利工程管理上的主体缺位，出现了‘政府管不到、集体管不好、农民管不了’的问题。由此，也进一步限制了小型农田水利工程作用的发挥。”

中央1号文件在突出加强农田水利等薄弱环节建设的部署中，特别提出要加强灌区末级渠系建设和田间工程配套。可以预料，在国家加大农田水利投入后，小型农田水利工程建设“最后一公里”问题有望得到解决。对小型农田水利工程管理“最后一公里”问题，解决途径则有赖于基层水利服务体系的建立健全。

李国英指出，要把工程建好、管好、用好，没有健全的基层水利服务体系，没有过硬的基层水利队伍，是根本不可能的。只有在加强农村水利工程建设，解决工程“最后一公里”的同时，同步加强基层水利服务体系建设，解决管理“最后一公里”的问题，才能巩固农村水利建设成果，实现农村水利的可持续发展。

基层水利服务体系建设的历史演变

基层水利服务体系始建于20世纪50年代末，随着水利事业的发展和改革开放的深入而逐步发展变化，大致经历了五个发展阶段。

设员建站期

50年代末，一些地方为了推动合作社建设，在公社设立水利员从事水利工作，成为乡镇水利站的雏形。随后水利事业不断发展壮大，特别是20世纪六、七十年代,随着大规模水利建设的开展，大部分公社设立水利员，高峰时全国共有水利员50多万人，不少公社开始建立水利站。

改革转型期

农村实行联产承包责任制以后，随着农村集体经济的削弱，水利站开始失去经济支撑，人员大量流失，功能严重衰减，到1985年全国水利站近一半人员流失，不少水利站名存实亡，农田水利设施损毁严重，对农业生产造成较大影响。

恢复发展期

1986年国务院全面部署开展建立健全乡镇水利站的工作，有关部门出台了定编定员文件。1992年国务院办公厅又进一步明确，水利站实行县水利局和乡镇政府双重领导，以水利局为主的领导体制。到1992年全国共设置水利站3.2万个，定编12万多人，初步形成了基层水利服务机构的框架，为农村经济社会特别是基层水利的发展提供了重要支撑。

用水合作组织形成期

在随后的十几年间，由于乡镇机构改革、基层水利工作弱化等原因，部分乡镇水利站逐步被合并和撤销。20世纪90年代末，一些地方开始建立以用水户协会为代表的用水合作组织，2005年水利部、国家发展改革委、民政部联合印发了 《关于加强农民用水户协会建设的意见》，对农民用水合作组织的性质定位等进一步予以明确，有力推动了用水合作组织的发展，目前全国共建成用水合作组织5万多个，管理灌溉面积3亿亩（0.2亿hm2）。

服务体系建立期

2006年国务院关于《加强农业社会化服务体系建设的意见》要求，着眼于新阶段农业农村经济发展的需要，通过明确职能、理顺体制、优化布局、精简人员、充实一线、创新机制等一系列措施，深化改革，加快包括水利、林业在内的农业社会化服务体系建设。大部分省（自治区、直辖市）高度重视，采取一系列办法措施加强基层水利服务体系建设，乡镇水利站（所）建设得到加强，农民用水户合作组织得到发展，其他社会化、专业化基层水利服务组织开始出现。2011年中央1号文件出台后，各地进一步加大工作力度，积极研究出台加强和完善基层水利服务体系建设的指导意见。

支撑基层水利工程运行管理须“三驾马车”并驾齐驱

明确基层水利服务体系的基本框架和运行机制是此次会议的最大亮点。何为“基层水利服务体系”？会议首次给出基本内涵：基层水利服务体系，是为基层水利建设、运行、维护和管理提供全方位服务的各种组织与机构形成的有机整体，不是某一个组织或者某几个机构的代称。

这一有机整体包括哪些内容，李国英将其形象地概括为“三驾马车”。

“第一驾马车”是基层水利服务机构。它是以小流域、区域或乡镇为单元设置，作为县级水行政主管部门的派出机构，是国家最基层的水利单位，在其辖区内行使水行政职能，主要承担水资源管理、防汛抗旱、农田水利建设、水利科技推广等公益性职能，其特性是政府职能的延伸，是基层水利服务体系的基础力量。

“第二驾马车”是农民用水合作组织。它是按照一定章程，由受益农户自愿组成，自我服务的民间合作组织，它填补了农村小型农田水利工程管理主体的缺位，是解决小型农田水利设施的公共性与农户家庭经营的个体性之间矛盾的有效途径，是农民群众自主兴办和管理小型农田水利工程设施的社会团体，其特征主要是合作互助，主要从事受益区内水量分配、水费收取、水事秩序维护、水事纠纷调解，负责末级渠系的建设与管护等。

“第三驾马车”是准公益性专业化服务队伍。因其服务对象是具有公益性的灌溉设施，所以它的服务不能是盈利性的，服务成本的付出应享受国家财政补贴，如抗旱服务队、喷微灌设施维修队等。它是适应农村水利建设管理新形势的要求，为农民提供水利技术服务的专业化队伍，包括专业设备提供、现场维修服务等，其特征主要是专业化和技术性服务。一般应由县水行政主管部门负责组建。

李国英指出，目前看来，至少要这“三驾马车”并驾齐驱，相互配合，共同支撑起农村基层水利工程的运行管理，让其发挥应有的效益。可能将来在“三驾马车”的框架下，还会有一些有益补充，根本目的是让农田水利工程在田间地头发挥出最大效益，让老百姓感到便利。

基层水利服务体系功能定位及运行机制

基层水利服务机构建设，重点是定性质、职能、编制、隶属关系。要明确公益性职能，把可以由市场解决的经营性服务分离出去，按市场方式运作；要科学设置机构，可以以乡镇为单元建立机构，也可以以小流域或区域建立机构；要理顺隶属关系，实行“条块结合、以条为主”的管理体制，县级水行政主管部门负责人员调配和业务指导，人员考评、晋升、调动充分听取所在乡镇等地方的意见；要根据其辖区范围、管理对象和管理任务等科学合理核定编制。水利部、国家发展改革委、民政部已联合印发《关于加强农民用水户协会建设的意见》，对农民用水合作组织建设的指导思想和基本原则、职责和任务、组建程序、运作机制、能力建设、扶持政策等都提出了具体的指导意见。各地要进一步提高认识，统一思想，采取切实有效的措施，加强和积极培育、支持农民用水合作组织建设。专业化服务队伍是农村水利建设管理的重要技术服务力量，各地要结合各自的实际情况，根据本地农村水利建设管理的实际需求，积极探索、总结适应本地特点的专业化服务队伍建设管理模式，积极推进专业化服务队伍建设，让农民在发展和管理小型农田水利设施、设备过程中享受快捷、便利的专业化服务与保障。

2012年：推行“先建机制后建工程，不建机制不建工程”

如何抓好基层水利服务体系各项工作的落实？会议提出了五条保障措施，除必须提高认识，加强领导，争取党政领导对基层水利服务体系建设的重视和支持外，还至少向外界传达出三条重要信息。

第一是确定了完成基层水利机构建设任务的时限。根据会议精神，准备出台的具体指导性文件将计划用两年时间完成基层水利机构建设任务，目标是基本建成全覆盖的基层水利服务机构。这表明大尺度的时间表已经制定。

第二是基层水利服务体系建设工作鼓励先行先试。会议指出，当前基层水利服务体系建设尚处在探索阶段，经验不多，不能指望一步完善，一蹴而就，可以先繁荣、后规范。各地要积极探索，摸索经验。

第三是会议提出要把基层水利服务机构建设情况作为水利项目立项的重要条件,与项目立项直接挂钩。2011年从第三批小农水重点县开始，将建立健全基层水利服务体系作为小农水重点县建设的重要目标。2012年要把基层水利服务机构建设作为农田水利工程项目立项的约束条件，推行“先建机制后建工程,不建机制不建工程”的做法。

机遇难得，责任重大。相信，随着这项工作的深入推进，届时，基层水利服务网络遍布乡村，乡村水利员活跃在农田水利建设一线的喜人场景必将成为现实，完善的基层水利服务体系必将为保障农田水利工程长期发挥应有效益做出积极的贡献！

地方行动

中央1号文件的颁布和中央水利工作会议的召开对基层水利服务体系建设提出了明确要求。纵览中央1号文件颁布以来各地出台的相关实施意见，各地依照文件和会议精神，结合实际，创新体制机制，有针对性地提出了目标和措施，基层水利服务体系薄弱的难题有望突破。

河北：基层水利服务体系公益性职能中增列饮水安全

黑龙江：明确乡镇水利站由县级水行政主管部门垂直领导

黑龙江提出县级政府要恢复和建立乡（镇）水利站，为县级水行政主管部门的派出机构，实行垂直领导，人员配置与物资调拨全部由县级水行政主管部门负责，人员与办公经费纳入县级财政负担。

浙江：防办机构与乡镇水利服务机构实行综合设置

浙江提出防汛防台抗旱任务较重乡镇设置的防汛防台抗旱办事机构，与乡镇水利服务机构实行综合设置。大力推广农民群众自我管理、合作用水等组织形式，依托村级农业服务站点，选配的村级水利（水务）员队伍，协助基层水利服务机构做好涉水的相关服务工作。

安徽：建立基层水利站奖励机制

安徽提出继续实行 《安徽省基层水利服务机构考核验收与奖补办法》，2011年从水利规费中拿出600万元，对基层水利站建设进行考核奖补；从小型农田水利重点县、大中型灌区节水改造等有关项目中明确一定的经费用于水利站的基础设施建设和设备、仪器添置；把水利站建设作为省农田水利专项资金考评奖补的重要内容之一，并赋予一定分值。

福建：村村配备农民水利技术员

福建提出乡镇（农、林场）农业服务中心必须配备专业水利技术人员，水利重点乡镇（农、林场）应健全水利服务机构，按规定核定编制，负责管理本乡镇（农、林场）小型水利工程设施。建制村应配备1名农民水利技术员，可以由农技员兼任。

江西：全省乡镇水务站2011年年底前全面组建到位

江西提出全省乡镇水务站在2011年年底前全面组建到位，所需经费列入县级财政预算予以保障。健全完善乡镇防办机构，乡镇防办可与水务站合署办公，实现机构与职能有机统一。建立村级水管员制度，每个行政村设立一名兼职水管员，并适当给予补贴，所需经费纳入乡镇财政预算予以保障。鼓励农民用水户协会自建自管自用小型农田水利工程。

湖北：明确财政“以钱养事”补助资金用于乡镇水利公益性服务比例

湖北提出各级财政“以钱养事”补助资金存量部分用于乡镇水利公益性服务的比例不少于10%，今后增量部分对水利公益服务要给予倾斜。

广东：基层水利服务体系公益性职能中增列水政监察

广东在基层水利服务体系公益性职能中增列了水政监察，提出建立健全“宗宗工程有人管，镇镇都有水管所，村村都有水管员”的基层水利服务体系。

贵州：确保水利站所都有现代办公环境

贵州提出按规定核定人员编制，经费纳入县级财政预算。加强基层水利站所基础设施建设，确保各站所都有现代办公环境。

云南：“十二五”开展1000个基层水管单位建设

云南提出每个乡（镇）都要设立水利（水务）站（所），按规定核定人员编制，经费纳入县级财政预算。“十二五”期间，开展1000个乡（镇）水利（水务）站（所）等基层水管单位建设，着力改善其办公、生活条件，省级财政给予适当补助。

西藏：按“以钱养事”原则对基层水管员给予补贴

西藏提出基层水利服务机构基本支出经费纳入县级财政预算，基层水利管理员按以钱养事的原则由财政给予补贴。

宁夏：全面实施基层水利科技人员继续教育工程

宁夏提出增加基层水利服务体系投入，改善水利站（所、段）办公条件，提升科技服务手段和能力，全面实施基层水利科技人员继续教育工程。