移民安置中入股分红模式若干问题的探讨

钟水映 ，刘 驰

（1.武汉大学经济与管理学院，武汉 430072;2.中南民族大学经济学院，武汉 430074）

从世界范围内看，非自愿性的工程引致移民的生活水平恢复和提高，是一个极具挑战性的难题。就新中国建立以来的水库移民而言，有学者研究认为，三分之一的移民恢复了其生活水平，三分之一的移民勉强维持了基本生计，另有三分之一的则陷入贫困状态[1]。为了实现移民的安稳致富，人们在安置补偿模式上进行了不断地探索。如自20世纪90年代开始，以广东都平水电站、四川槽渔滩水电站、广西京南水电站为代表少数一些项目，改变一次性支付补偿金的做法，尝试对移民进行多种形式滚动的长期补偿。在各地尝试探索的具有可持续性的长期安置补偿模式中，入股分红模式就是其中一种重要形式。移民安置入股分红本身是一种制度创新，加之我国的市场经济及其管理体制处于改革与发展过程之中，入股分红模式在设计和实施过程中，出现一系列值得进一步研究和探讨的理论性及操作层面的问题，基于入股分红模式的实践，研究这些问题并推进其进一步完善，具有紧迫性和很强的现实意义。

1 入股分红模式的基本特征

入股分红模式的基本思路，是将土地等生产性资源作为项目建设的要素投资，经过协商或者评估，计算要素投入在项目投资中的股份额度，据此确定失地人口每年可以从项目收益中获得的份额或者数量，从而确保失地人口长期稳定获得丧失生产性资源的补偿。如福建东固水电站，将农村集体土地补偿费和安置补助费全部以优先股的方式投入电站建设，每年按照股本金16.5%的回报率分红，如果实际利润超过16.5%的预期回报率，则按照实际利润分红。试以某植物园建设项目为例对土地入股分红模式加以说明[2]。

S省某国家植物园与项目实施区农民达成协议，以土地入股方式取得D村3 745.87亩土地使用权，项目实施除了对入股土地地面附着物和青苗将按有关政策和规定进行补偿外，原土地使用者将以分红形式从项目获得收益。该项目入股土地原使用人的收益分红将以固定分红和收益分红的方式计算。

1）固定分红标准为水浇地和果园地540元、旱地380元、山坡地280元，固定分红以年计算。其收取人为各村民小组，各组按照入股土地原使用人土地所占比例分配到入股土地原使用人。

2）从植物园有门票收入当年开始，除固定分红外，入股土地原使用人还将享受效益分红。农民所有入股土地占植物园总投资的6%，农民入股后其分红收益按项目纯利润的6%计。为确保入股土地原使用人利益，植物园同意当6%的分红收益达不到每张门票提取2.5元的标准时，执行每张门票提取2.5元的条款。

据测算，固定分红和效益分红收入将会使土地入股的农民在项目实施后大幅度增加经济收入。在2011年项目运营的当年平均每亩入股土地的固定分红可达400元，而利润分红就达506.29元，比项目实施前平均每年亩产值319.2元增加明显。

从上述案例我们可以总结出：与现行各类移民安置补偿模式比较而言，土地入股分红模式的基本特征有二：

一是在项目营运过程中，凭借对项目用地的所有权或者使用权的让渡，移民获得参与项目收益分成的机会和权利。这种权利的获取在项目建设和经营过程中显得特别甚至具有唯一性，相应的土地股份往往被作为优先股处理，或者通过特别条款安排，保证其基本收益。

二是除非有特别约定，土地入股分红模式的持续时间往往与项目营运和获利时间相当。以水电站为例，入股分红模式的补偿时期一般为水电站报废前的运营时间。按照一般设计标准，大多为50年，实际上许多水电站可以正常营运70年乃至超过100年。

2 入股分红模式对现有补偿模式的突破

土地入股分红安置模式的上述两个特征，决定了这一模式与基于现行法规政策制定的移民安置补偿政策相比，在一些方面有了重要的的突破。

突破之一，就是打破了现有土地管理法第四十七条所确定的“征收土地的，按照被征收土地的原用途给予补偿。”的框框。从根本上讲，现行土地征收补偿安置之所以在现实中产生较多纷争，很大程度由于现行土地法规定，被征收土地按照原有用途进行补偿。这即是把土地转用产生的价值增值与失地人口分割开来，实质是将农民排斥在工业化和城市化进程之外，剥夺了他们分享非农化所带来的社会福利。土地入股分红，是将生产性资源投资入股，实质上通过生产性资源的资本化，参与工业化和城市化的发展进程，把农村的发展和“三农”问题的解决与社会经济结构的演进联系在一起，符合发展的方向而具有广阔的前景。

突破之二，是对移民安置的补偿水平有了极大的提高。土地管理法第四十七条规定征收耕地的土地补偿费，为该耕地被征收前三年平均年产值的六至十倍。每一个需要安置的农业人口的安置补助费标准，为该耕地被征收前三年平均年产值的四至六倍。每公顷被征收耕地的安置补助费，最高不得超过被征收前三年平均年产值的十五倍。国务院第471号令第二十二条又特别规定大中型水利水电工程建设征收耕地的，土地补偿费和安置补助费之和为该耕地被征收前三年平均年产值的16倍。南水北调工程把征地移民补偿标准定为被征耕地前三年平均年产值的16倍，被一些人认为是大中型水利项目中的率先之举。这一政策广为宣传的事实，说明其他项目补偿水平更低。实事求是地讲，移民安置的实践早已证明上述法规政策与现实脱节，满足不了移民可持续安置和发展的需要。与这两个基本文件的规定相比，土地入股模式在补偿水平上有了明显突破：一是在土地入股价值评估上有所突破，更多引入了市场因素；二是即使按照现行政策确定土地补偿标准，也赢得了用补偿金作为资本投入，在较长时期获得稳定收益的机会。

此外，土地入股分红模式的突破意义还在于，这种制度创新活跃和刺激了农村基层市场因素，增强了移民的经营意识、契约意识和法律意识，对移民所在区域社会经济发展产生促进作用。

3 入股分红模式存在的问题

从目前实践来看，入股分红补偿模式的核心在于失地人口股份的确定，这对移民可持续安置和发展具有直接的现实意义。在如何确定失地人口入股份额的问题上，理论和实践两个层面都还存在一些需要探讨的问题。

生产性资源补偿转为投资性入股的主要问题有二，其一哪些补偿可以转化为入股投资，其二是生产性资源的价值如何计算。

在实际操作中，多数情形下，只有耕地甚至部分耕地的补偿资金被允许转化为入股投资。例如，一些水电项目是在外迁安置、就近后靠调剂耕地、货币补偿自主安置等方式无法解决全部失地人口之后，才对余下的未安置人口进行长期补偿；对于非耕地性生产资源，如山林等，则排斥在外。对虽然未征收或者占用，但资源整体性功能破坏造成的利益损失 （如水库淹没线上零星耕地和林地，部分失去原有功能），也未能考虑；对移民虽然没有所有权，但长期习惯性从中获得外部性收益的资源（如社区周边国有山地、草原、林地等），其用益性损失也未考虑。笔者认为，鉴于失地人口事实上属于非自愿性丧失生产性资源的弱势和被动地位，在土地被征收和占用的过程中，一切引致的损失都应该给予货币化的补偿，而货币化补偿的全部资金根据其意愿，皆可转化为入股资本金。

至于作为要素投入的生产性资源价值如何评估，则存在更多分歧。目前基本上按照现行土地管理法规定的补偿标准计算生产性资源的价值，这实际上低估了失地人口入股份额。有学者认为，投入项目中的土地价值，包含四个方面：生产资料价值、社会保障价值、粮食安全价值和生态环境价值[3]。前两者价值体现的收益权和社会保障权属于农村集体享有，后两者体现的粮食安全权和生态安全权是农地外部效益，属于国家享有，因此，土地作为集体生产性资源投入，其价值（BL）包含生产资料价值（BE）和社会保障价值（BS），即：

其中，生产资料（BE）的价值，可以通过土地收益还原法加以计算，社会保障价值（BS）是征地后失地人口每年生活保障成本的折现值，计算公式分别为：

上述公式中，a为单位面积耕地年收益；r为折现率，为项目经营和补偿年数；C为失地人口基期年生活保障成本；k为失地人口年均生活成本增长率；A为占用失地人口耕地面积；P为失地人口数量。

上述对生产性资源价值进行评估的思路，无疑具有启发性。但有两个值得商榷之处：

一是被占有生产性资源的不归集体所有的价值不被考虑，即所谓的外部效益没有看成是生产性资源要素投入的组成部分。笔者以为，失地人口丧失生产性资源的各种价值理应全部纳入要素投入的计量范围。具体而言，作为生产资料的土地及其附着物，其经济产出和生态效益是评估土地入股模式中失地人口入股份额的基本因素。作为耕地而言，其经济产出是基本因素，如果是林地，则在经济产出之外，应该加上生态效益。如果以为生态效益是一种外部效益不计入生产性资源的入股价值，则是土地使用者对生产性资源部分价值的无偿占有，对失地人口而言是不公平的。

二是对土地等各种生产性资源各种价值之间的关系缺乏明晰界定。比如，将生产性资源的生产资料价值和社会保障价值单列，实质上是对生产性资源价值的混淆。笔者以为，生产性资源并无单独的社会保障价值存在，如果说，它对失地人口能够起到社会保障作用，是其作为生产资料带来收益的一部分的转化而已，二者不可混淆，否则就会带来重复计算，加大用地单位的投资成本。我们可以以一个十分简单的例子说明这个关系。设若某项建设征收的某块土地比较贫瘠，本身收益有限，不能满足失地人口的基本生存的全部需要。显然，该土地对失地人口的社会保障而言，并无实质贡献，但如果按照上述公式，则必须单列所谓的社会保障价值。其实，按照这种思路来理解的所谓社会保障价值，是满足失地人口社会保障需求的价值体现，而不是该生产性资源本身具有的价值。

4 入股分红模式的潜在风险

作为一种制度创新，土地入股分红模式在移民安置实践中应用的时间还不长，其潜在的风险也可能在项目建设和营运的过程中逐渐显现，需要事先加以识别并防范。也有学者对近年来探索中的长期补偿模式的潜在风险进行分析[4]，但这个问题远未引起足够重视。就入股分红模式本身而言，潜在风险在于6个方面：

1）投资决策风险。在一些投资者和研究专家眼里，入股分红模式从投资角度来看是有若干优势的。例如可以减轻随迁人口数量，减少移民补偿投资；分期支付补偿费用，减轻业主一次性投入和前期融资压力；分期支付补偿费用在营运成本中列支，减轻税收开支等。笔者认为，一些规划方案中的长期补偿折现低于按照现行政策一次性补偿的种种计算，很大程度上是一种人为的虚幻设想，其中可能隐含着较大误差，特别是对年产值和物价参数以及融资成本的测算与实际情况相差悬殊，据此进行投资决策，可能形成一定的投资决策风险。因此，虽然入股分红补偿模式下，业主单位前期移民安置投入可能有所节省，但实际支付的移民安置费用却增加较多。如果企业仅仅着眼于减少即期投入而采取长期补偿模式，忽视未来资金支付压力，无疑会留下兑付隐患和风险。

2）政策法规风险。所谓政策法规风险，是指长期补偿模式在目前各个地区的实践和探索，基本上是一种自下而上的、基于项目个案的利益博弈安排，缺乏权威的法规政策支撑，至多也只是依据政府相关部门的某些文件、通知和批复的若干精神而进行的探索。在改革与发展的大背景下，这些突破和探索无疑是必要的，但其政策风险也是显而易见的。一旦国家土地管理法及其实施细则进行更新，或者大中型水电项目移民安置条例进行修改，很有可能造成法规政策之间的矛盾和冲突。

3）经营与管理风险。入股分红模式的实施，基本上是在有长期稳定收益项目中开始进行尝试的。一般认为，有稳定收益来源的大型基础设施项目，年度分摊的补偿资金占收益比重较小，不存在支付风险。但这个结论也并非完全可靠。事实上，企业的经营面临多重风险，对入股分红模式下移民安置资金的逐年支付可能造成的影响不能不加以警惕。企业的经营风险来自于几个方面：一是企业投资决策失误，对项目投资成本的估算和控制失控，造成企业经营环境恶化；二是企业管理和经营不善，盈利能力不强乃至亏损，不能实现预期收益水平，移民安置资金支付困难；三是人为或者自然环境因素造成企业经营困难，如水电站的主要收益靠发电，但丰水和枯水年份来水量相差很大。在气候变化日益无常的情况下，项目的收益可靠性程度降低；四是国家电力管理体制和电力市场改革与发展可能给企业带来的冲击，如市场环境恶化、股权结构变更、企业经营管理层更迭等，这些可能损害作为长期合约的移民安置支付。

4）宏观经济形势风险。国家宏观经济形势对项目实行入股分红模式可能造成的风险来自于两个方面：其一，宏观经济形势对企业投资决策的影响。例如在银根相对宽松条件下，企业依据当时的利率水平和其他融资条件，做出投资决策和长期补偿的选择，一旦国家紧缩银根，企业融资条件发生变化，成本上升，原来的补偿安排可能就会受到影响；其二，宏观经济形势可能对项目所在区域移民安置补偿的标准和水平产生影响。

5）项目平衡冲突风险。所谓项目平衡冲突风险，是指实行入股分红补偿模式的项目与其他非长期补偿模式项目之间因为补偿周期覆盖面、补偿标准高低等不同而产生的不和谐因素，造成项目所在区域社会冲突，最终反过来影响入股分红模式实施的可靠性。

6）制度冲突风险。制度冲突风险是指入股分红模式的实施过程中，可能由于农村集体经济组织的制度性原因，失地人口不能按照原来设计的方案顺利得到补偿和安置。从实践来看，被占用的土地入股分红，是以土地被占用时点农地承包状况为基底信息确定的。以这个时点各个农民家庭土地被占用情况作为补偿和安置的基本依据对大多数失地人口而言是能够被接受的。但不可忽视的情况是，现行农地承包是在特定背景下实行的，也有一定的时间性限制。项目营运时期较长，往往跨越农地承包期限。集体经济组织内部土地承包方案的调整和变化在现有法规政策条件下，是有据可依的。即是说，在集体经济组织内部的土地承包方案变化，可能导致需要安置和补偿的对象也发生变化。这样必然产生的一个问题是：按照目前土地承包情况确定的安置补偿方案如何与未来可能变化了的土地承包格局相兼容？既是一个理论问题，也将成为一个现实问题。

5 结语

土地入股分红模式，突破了现有法规政策的若干不合时宜的规定，具有较强的探索意义和实践参考价值。但作为一种创新的安置模式，要争取到法规政策层面的认可并在实践中得到普遍运用，还存在若干不确定因素。在工业化和城市化发展的过程中，妥善解决建设项目占地失地人口的可持续生存和发展问题，不仅成为现实的迫切需要，而且也将成为科学发展观指引下移民安置工作的目标。为实现这一目标而处于探索中的入股分红模式，其发展前景取决于两个方面：从基本面上讲，入股分红模式得到普遍认可和推广，必须建立在农地非农化的相关法规制度改革的基础之上；从操作层面来讲，基于实践的归纳和总结，对长期补偿各种具体模式不断进行的改良和完善是一个不可避免的过程。

从法规政策层面以制度支撑是入股分红模式获得较好前景的关键因素。以产值倍数法计算的、按照农地原来用途进行补偿的《土地管理法》及其实施条例的规定，在农地非农化的补偿和安置方面已经远远不适应现实要求，应该做出重大修改，重新确立对失地人口进行合理补偿和安置的法律框架。从操作层面对入股分红模式进行完善并根据各个项目自身特点因地制宜设计和落实长期补偿，是这一模式良性运转的必要条件。

[1]余文学,高渭文,张云.水库移民问题社会经济分析[J].河海大学学报（哲学社会科学版），2000(2):1-5.

[2]钟水映,李魁.中国工业化和城市化过程中的农地非农化[M].济南：山东人民出版社，2009:198-199.

[3]施国庆,尚凯,盛济川.大型工程农村移民入股分红安置方式研究[C]//第一届全国水利水电移民工程学术研讨会论文集(下).北京：中国水利工程学会，2011：475-483.

[4]吴贵胜.水库移民长期补偿风险分析 [J].水利规划与设计，2010（1）：13-14.