基于激励政策发展的建筑节能市场分析

黎姝洵

0 引言

建筑节能是一项系统的工程，是一个包括政策、法规、技术、市场等诸多要素的复杂体系，其中市场激励机制的因素不容忽视。目前，我国在扶持和推广节能与绿色建筑过程中缺乏有效的激励政策引导。宏观层次看，国家正在实施的财政政策、货币政策中所涉及的重点领域没有全面涵盖建筑节能领域;从微观层次看，国家尚未出台促进建筑节能工作的专门政策和法规或者现行规定、标准难以操作。当前缺乏对建筑节能的实质性经济激励政策和必要的资金支持，而标准规范实际上对开发商和消费者这两大建筑节能主体并没有强制作用，难以推动开发商和消费者的自觉行为，只有有效的经济激励才能促进建筑节能自发的正规化和市场化。

1 建筑节能激励政策的必要性

建筑节能市场是公益性较强的市场，但是建筑节能的发展目前存在着市场失灵的现象。过去的经验表明，我国的建筑节能工作主要依靠实施强制性的建筑节能标准来推动，忽视了经济激励政策的使用。所以仅靠市场的调节节能事业是不会发展强大的，必需有政府的干预和管理，这是必然的，同时也是必要的。

我国于2007年颁布了关于落实《国务院关于印发节能减排综合性工作方案的通知》的实施方案(建科［2007］159号)，其中对民用建筑节能做了关于“十一五”期间规划和长远规划。

国家本着“胡萝卜加大棒”的原则将强制性的政策与激励政策相结合，互相弥补不足，将在降低执行成本的同时收到更显著的实施效果。同时，激励政策将更高的自主权给了行为主体，激励使收益或者福利增加，那么利益各方的主动性增强的同时政府的监管执行支出也会减少，所以如果想要实现市场化的交易，那么必定需要经济激励政策的推进以克服节能市场的障碍。

2 经济激励概述

建筑节能市场参与各方包括地方建设主管部门，城乡规划部门，建设单位，设计单位与施工单位，还有金融机构以及建筑最终的使用者等等。政府在上述参与者之中应该同时起到引导、支持、监管等作用。因为政府有提高经济效率，减少不公平，促进宏观经济的稳定与增长等主要职能:政府通过控制外部问题促进内部竞争来提高效率;通过税收等再分配手段减少不公平;通过财政与货币政策结合促进宏观经济发展。上述手段共同组成了经济激励的构成要素。针对建筑节能市场来说，这些职能可以解决建筑节能市场失灵的问题。目前国家除了运用建立专项资金，财政补贴，政府采购或者贷款贴息的财政政策，还有免税减税缓税等税收优惠政策，见表1。

表1 建筑节能激励政策种类［1］

3 我国目前的节能激励政策

国家目前出台的几个主要的经济激励政策针对新建建筑、既有建筑改造、可再生能源建筑应用和建筑节能部品。包括新建建筑市场准入制度;建筑能效标识制度，针对可再生能源建筑应用的“建设部‘十一五’可再生能源建筑应用技术目录”;针对建筑节能材料部品的“建设部推广应用和限制禁止使用技术”等等，见表2。

表2 建筑节能经济激励政策框架

3.1 针对新建建筑的政策

以专业的测评机构根据建筑的基本信息，进行建筑能效等级的评定并颁发能效等级证书。严格执行强制性节能标准与以能效标识为特征的新建建筑市场准入制度相结合。

3.2 针对既有公共建筑改造的政策

公共建筑一直是能耗的黑洞。针对这种情况，国家除了定下了“十一五”期间总能耗下降20%的指标外，还颁布了《国家机关办公建筑和大型公共建筑节能专项资金管理暂行办法》，专项资金的管理主要用于支持国家机关办公建筑和大型公共建筑。其中包括以合同能源管理模式而实施的节能改造项目，予以一定的贷款贴息补助;隶属于中央的建筑节能改造项目由中央财政全额贴息、地方项目中央财政贴息50%;规定了专项资金的使用范围即建立了两种支出体系:节能改造贴息支出、节能监管体系支出。

第一，节能改造贴息支出由国家专项节能改造贴息资金承担。第二，节能监管体系支出包括了能耗统计、搭建建筑能耗监测平台、建筑能源审计、能效公示等的支出，中央财政和地方财政给予一次性的定额补贴或者其他适当的财政支持手段。

3.3 针对既有居住建筑改造的政策

《北方采暖地区既有居住建筑供热计量及节能改造奖励资金管理暂行办法》(财建［2007］957号)，规定了北方采暖地区既有居住建筑供热计量及节能改造的奖励资金专项用于奖励北方采暖地区既改。奖励资金的使用范围包括围护结构改造，供热系统计量及温控的改造，热源及管网平衡改造等。几乎同时期颁布的《国务院关于印发节能减排综合性工作方案的通知》(国发［2007］15号)规定了“十一五”期间推动北方采暖地区既有居住建筑供热计量及节能改造1.5亿m2的工作任务即节约1 600万t标煤的任务，将这些节能量的任务分别分摊给了各省市，如北京2 500万m2，天津1 300万m2等，财政部建设部根据各地节能任务量以6元/m2的标准给予补助，清算时再根据实际完成的节能量兑现奖励资金。

3.4 针对可再生能源建筑应用的政策

国家采取了可再生能源建筑应用专项资金无偿补助的经济激励形式。将可再生能源项目分为公益性项目、供暖企业、能源服务公司，分别给予经济激励:公益性节能项目投资从政府固定资产投资资金中给予安排;投资能源公司可以实际得到投资补助等等。根据增量成本、技术先进程度、市场价格波动等因素，在综合考虑了不同气候区域差别在节能项目中的影响，给予补贴额度10%的浮动的情况下，每年都会确定不同的示范技术类型，并按照其单位建筑面积的节能量确定具体的补贴额度。

3.5 针对建筑节能材料与部品的政策

建筑节能材料与部品经济激励政策目前包括:其一，税收优惠即“即征即退”“减半征收”或者免征所得税、加速折旧的经济激励政策;其二，节能部品的专项基金，如新型墙材专项基金等。

4 建筑节能经济激励政策改进及展望

目前，我国的建筑节能工作侧重于依靠用户和建设单位的自发行为，而建筑节能市场的外部性让建筑节能的外部成本不能够内部化，使得市场配置资源的作用失效，导致了我国建筑节能工作进程缓慢［1］。

国外的节能激励政策可以对我国未来的节能激励研究带来启示。美国在对节能项目资金补贴的同时鼓励用户购买经“能源之星”认证的节能产品;法国除了立法鼓励以及税收减免，还投入资金对国民进行节能宣传;英国建立了广泛的节能基金;日本节能预算占资源能源厅预算的40%［2］。由此可见，其一，我国建筑节能市场机制的不完备，缺乏利益驱动，能源消耗与消费群体的利益缺少联系，这一点特别体现在北方地区集中供暖方式和付费方式。另外，新建建筑得不到切实的政策支持，既改项目缺乏改造动力。其二，公共建筑的明确法人主体很难明确，这种不明晰带来了出资比例的问题。建筑节能是市场机制部分失灵的领域，建议在市场形成期，在财政、税收方面给予一定的激励政策，区别对待不同能效建筑，不同节能量的项目，丰富和加强激励手段。

4.1 针对新建建筑节能激励政策的改进

按照主要的激励需求端，逐步形成节能买方市场。区分不同类型，不同性能和不同标准的建筑。比如将新建建筑市场准入制度限制的制定，且这部分建筑不享受优惠政策;更低能耗建筑和绿色建筑所享受的优惠政策要有一定的区分。对新建建筑进行增量成本的预算和审核进而公示，确定能够申请的建筑能效标识证书和优惠政策，以得到财政补贴和税收优惠(包括减税和免税)，将补贴的增量成本和减税部分补贴给业主，免税部分给予房地产开发企业。

4.2 针对既有建筑节能激励政策的改进

区分不同建筑类型，不同阶段，不同所有权建筑，针对不同实施改造的主体实行不同类型的激励。针对不同参与各方利益主体给予不同的经济激励政策。根据节能监测核定节能量，以节能监测报告的形式申请优惠政策:财政补贴给予公益性公共建筑和供热企业、业主;税收优惠给予盈利性公共建筑;贷款贴息给予建筑产权单位。

4.3 针对可再生能源建筑应用节能激励政策的改进

激励政策的实施对象按照受众对象的不同，可分为两类:需求端拉动，即对消费者实施激励，既拉动节能产品开发又培养大众节能意识［1］;供给端推动，即直接对建设单位和生产商实施激励［1］。同新建建筑政策相似，通过增量成本的预算、审核、公示，申请能效标识证书和优惠政策，财政补贴中的增量成本的补贴给予可再生能源建筑应用的所有权人，税收优惠给予可再生能源设备企业。

5 结语

建筑节能事业仅仅依靠市场机制是不能奏效的，只有通过政策充分运用法律、行政及经济激励等手段，才能引导、规范和促进其走向市场。在国家和政府的政策及标准下对节能工作的指导和监督。展望未来，建筑节能的经济激励制度要区分不同能效建筑、扩大激励对象、加强激励力度、丰富激励手段、改变激励端头，使节能建筑真正带来节能的经济效益，社会效益和环境效益［2］，并最终使大宗用户和城乡居民受益。

［1］ 任邵明，郭汉丁，续振艳.我国建筑节能市场的外部性分析与激励政策［J］.建筑节能，2009(1):75-79.

［2］ 武 涌，刘长滨，刘应宗，等.中国建筑节能管理制度创新研究［M］.北京:中国建筑工业出版社，2009.

［3］ 尹 波，刘应宗.建筑节能领域市场失灵的外部经济性分析［J］.华中科技大学学报(城市科学版)，2008(6):75-78.

［4］ 唐洪乐.谈建筑节能［J］.山西建筑，2010，36(9):238-239.