县域经济转型要有新思路与新对策

▲ 吴金明 主任 省政协经济科技委员会

湖南省县域经济面临着“发展”与“转型”的双重任务，因此，县域经济有着发展与转型的复杂特性。经过30多年的改革开放与发展，我省基本形成了“四区”、“七类”：“四区”即环长株潭县域区（含长株潭地区县域）、环洞庭湖县域区（含常德、岳阳、益阳三市县域）、大湘西县域区（含怀化、自治州和张家界及邵阳的6县）、泛湘南县域区（含衡阳、娄底、永州、郴州和除开6个县以外的邵阳县域）。“七类”即我省县域可分为都市型、郊区型、平原湖区型、丘陵山区型、少数民族地区型、库区型和矿区型七种类型。大湘西的多数县域和部分泛湘南县域主要任务是发展，其他地区县域则以转型为主。即使是转型发展也存在差异，例如，环长株潭县域特别是长沙县、望城、宁乡、浏阳、醴陵、收县、韶山、湘潭县等县域处于第二次转型发展的阶段，开始向培育县域核心竞争优势，推进以自主创新和比较优势相融合的创新发展与可持续发展阶段迈进。而除此之外的其他绝大多数县域则基本处于第一次转型发展的阶段。

推进我省县域经济转型发展要有新思路

我省县域经济转型发展应坚持的战略原则是：（1）以改革促创新。抓住“省直管县”体制和推进“两型社会”建设为契机，进一步解放思想，积极推进改革，以改革促进区域发展空间创新，以改革促进对内对外开放，以改革促进产业创新与商业模式创新，在经济、社会和行政体制等方面加大改革攻坚力度，为县域转变发展方式，实现转型发展提供强大动力和体制保障。（2）以创新催转型。以县城提质、产业循环、绿色增长等发展理念与模式的创新推进发展空间转向与发展方式转变；以产业技术、经营管理、商业模式的创新推动产业结构调整与转型；以社会建设的体制创新推进社会发展转型与社会事业的全面进步。（3）以转型谋发展。借力县城扩容提质，放大发展空间；摒弃资源依赖发展模式，降低对政府投资的过度依赖，推进“两型产业”发展，调整优化经济结构；把自然环境作为核心资源优先保护，建立环境补偿机制，强化生态控制功能，突出循环发展、低碳发展取向，积极探索低碳生产模式、消费模式，大力发展绿色经济与循环经济。（4）以发展惠民生。把改善民生作为发展的终极目标，把发展的出发点和落脚点真正体现在富民、安民、惠民上，使广大群众共享发展成果，实现共建、共创、共享。通过发展，不断提高城乡居民收入水平，显著提高城乡居民幸福指数；通过发展，大幅度提高中等收入者比重，降低基尼系数，缩小贫富差距，促进社会和谐。

创新县域经济发展新战略，应从发展动力、发展路径、发展的区域与平台、重点任务和机制建设方面推进转型发展。一是发展动力从政府投资及县域资源性产品供给推动转向民间投资及县域加工性产品供给与社会需求拉动上来；二是发展路径从资源依赖、数量型与粗放式增长转向发挥资源禀赋优势与技术引进相结合的增长轨道上，推进经济的集聚、集约与质量效益型增长；三是发展的区域与平台从家家点火、户户冒烟式的“散、小、乱”布局向工业园区化、农业片区（或基地）化、城镇集中化转变；四是发展的重点从完成区域资本原始积累和选定县域主导产业阶段迈向培植主导产业市场势力，打造县域自生能力和推进城乡统筹。一方面，突出特色，发展一县一品，把已选定的主导产业做大做强，在全国乃至全球形成较高的市场占有率，直至形成市场势力，打造市场控制力；另一方面，大力培育县域发展的自生能力，使县域产业、产品、技术的选择完全与自己的资源禀赋与比较优势相一致，并培育出良好的经济发展环境与文化氛围，创造出适合各县的优良的制度，尽可能多的整合与利用县域外的各类要素与现代经营资源。五是发展机制上要从“唯GDP”论转向发展的质量与效益，转向绿色发展与循环发展。推进县域经济转型发展的“指挥棒”是考核机制与干部选拔、任用机制。推进转型发展难，难就难在两个方面：一是在观念，二是在创新机制和干部考核的标准。要彻底转变唯GDP的观念，对干部政绩的考核，不仅要看地区经济总量，更要看当地经济、社会与生态发展的协调度，特别是要看人民的幸福指数与绿色发展指数。

促进我省县域经济转型发展要有新对策

一是深入推进“省直管县”的行政体制改革。县域经济转型发展是一项复杂的系统工程和长期的艰巨任务。必须通过改革为发展增添动力，通过政府职能的转变为发展注入活力。2010年，我国开始推进“省直管县”的财政体制，减少了市一级财政管理层级，使中央、省支持县乡发展的政策、资金、项目等都可以直接到县，提升了管理效率。但是，仍存在不少问题与冲突，主要是，市级财政压力加大，管理体制不顺、公共支出责任推诿、市县利益竞争激烈等。为此建议：合理划分事权，以事权确定支出责任和监督责任；改变市级对县级行政管理的方式，市级对县级的人事、公共事务的管理应当转型，增强县级政府统筹的能力，把职能从用行政手段指挥和管理经济转变到用市场手段服务和调控经济上来，转变到营造经济发展的环境上来。市级首先向服务型政府的目标迈进，着重为县级经济发展创造良好的制度、设施和人文环境等方面的工作。对于县级政府应当着重于监督和考核其服务百姓、改善民生、营造健康向上的精神文化等方面的业绩，而不应当再以GDP或财政收入等经济指标作为考核的重要指标。

二是突出培育产业自生能力。（1）突出工业的主导地位。要富裕农民，就必须减少农民，而减少农民的最重要途径就是农村工业化，工业化水平低是绝大部分县域经济发展缓慢的主要原因。长期以来，人们习惯于将县域经济与农业划等号。县域经济不仅是农业经济，而且涉及经济领域的各个产业，仅仅依靠农业发展不可能克服县域经济发展中存在的土地与人口之间的尖锐矛盾及县级财政困难、农民增收迟缓、农村发展严重滞后等各种问题，这些矛盾和问题必须依靠工业的迅速发展来解决。立足我省县域现状，着眼长远发展，我们认为，大力实施工业强县战略，不仅是增强县域经济竞争力的必然要求，也是促进县域经济转型发展的现实选择。为此，一要做大做强农业产业化龙头企业，以龙头企业引领县域工业的发展；二要以工业园区建设为重点，实现县域工业新突破；工业园区是工业化和城镇化的结合点，是县域扩大开放的重要载体和承接项目的最佳平台。加快园区建设，实现产业的集中连片，既能提高基础设施的利用效率，充分发挥各类生产要素的聚集效应，又利于污染的集中治理，从而大大降低企业的交易成本。因此，壮大县域工业，工业园区建设是重中之重。（2）大力发展乡村旅游与休闲产业，把良好的生态资源优势转变成产业与经济优势。

三是积极推进新型城镇化，推进城乡统筹。中国特色的新型城市化战略，关键体现在四个战略支撑点上：一是大力发展城市群；二是区域性中心城市；三是县城扩容提质；四是中心集镇建设，即把生态条件与区位优势明显，具有古街、古道、古民居，拥有传统文化与传统产业作支撑的乡镇打造成小城镇。所以，我省县域城镇化的战略重点是县城扩容提质和中心镇的建设与发展。为此，要按照科学发展观的要求，体现新型城镇“环境优美、社会公正、城乡一体”的核心思想，立足于“以人为本、县城引领、中心镇支撑、文化提升、城乡一体”的发展理念，充分利用“开放组团”扩张模式，顺应原有的地貌和生态，把各乡镇按“结构有序、功能互补、整体优化、共建共享”的原则打造成开放组团，以开放组团提高县域城镇水平，按照“组团式、跳跃式、点缀式”思路，建设田园城镇，统筹城乡发展。

四是破解四大难题，促进农民增收。农民收入过低，城乡差距过大已成为制约农村发展，影响全面小康社会建设的关键问题，我认为：要彻底解决这一问题，必须破解四大发展难题：（1）推进承包耕地资本化，破解土地有效流转难题。建议将承包耕地转变成为可股份化与可抵押性的资产，推进承包土地“资本化”，不仅可消除农民的担心，有利于快速推进耕地的有效流转；而且集中后的耕地可采用机械化耕种降低成本，通过规模经营提高效益。这个“增值”不是农民体力劳动的成果，而是“资产重组”的结果。（2）推进宅基地商品化，破解农村财富“黑洞”难题。要提高农民收入，不仅要提高其工资性收入，而且更要提高其财产性收入。为此必须推进农民宅基地及其住房的商品化，使之成为农民私产，能有效抵押和自由流通。（3）深入推进“万企联村”，破解现代经营要素进入农村难题。通过 “万企联村”活动把政府部门、统战系统的优势、企业家们的理念和模式以及土地、农民有机的组合在一起，实现共生，成为解决“三农”问题、推进农业现代化的非常重要的途径与抓手。（4）发展农产品精深加工，调整产业链分配结构，破解产业附加值低的难题。应站在战略的高度，把湖南的农产品加工业作为湖南省转型升级、转变经济发展方式的重中之重来看待，当作战略型支柱产业来定位。同时要解决好这一产业利益分配中的不公问题。