武冈市建立健全新农村建设项目资金管理机制的实践与思考

段小林，程容清，翟玉光

（1.武冈市农业局，湖南 武冈 422400；2.武冈市农村工作部，湖南 武冈 422400）

建设社会主义新农村是党中央从根本上解决“三农”问题的战略部署之一，建立科学有序的项目资金管理机制是确保新农村建设取得实效的关键举措。2007年以来，武冈市抓住新农村建设投入大幅增加的契机，按照“各炒一个菜，共办一桌席”的思路，创新涉农项目资金管理机制。以规划为龙头，以规模农业综合开发项目区为平台，以资金整合为手段，组织23个涉农部门集中投入、集约建设新农村建设示范片，为健全新农村建设项目资金管理机制探索出了成功经验。

1 试点成效

武冈是个传统的农业大市，是全国粮食生产先进地县、湖南省养猪大县（市），并享有“中国卤菜之都”、“铜鹅之乡”、“脐橙之乡”等美名。2007年以来，武冈市以一定3年建设的“国家农业综合开发武冈云山项目区”为平台开展新农村建设试点示范，共整合支农资金2.12亿元，分年度建成3个新农村建设示范片，土地总面积13 200 hm2，惠及3个乡镇的72个村、10.3万人，开创了涉农资金使用效益和新农村项目建设质量同步提高的良好局面，引领了新农村建设由点向片、惠农项目资金整合投放的方向发展，创立了小农水建设、集约节约用地、新农村示范片建设的“武冈模式”。先后被评为“全国粮食生产先进县”、“全国小型农田水利建设重点县”、“全国集约节约用地模范县”、“全省小型农田水利建设十强县”、“全省规模农业综合开发示范县”，吸引了上级增加投资过亿元，示范片内经济社会发展步入了快车道。

1.1 基础设施显著改善，省级示范片声名远扬

整治病险水库8座，维修山塘86口，新建标准渠211 km，平整土地733.33 hm2，改造中低产田3 133.33 hm2；新修机耕道129 km，完成通畅工程42 km、通乡油路12 km、县道25.6 km；新建饮水工程17处，解决2.1万人安全饮水问题；营造生态林426.67 hm2，绿化道路、渠道37 km；新建沼气池940个。实现了渠相连、路相通、林成网。2007年、2008年分别被确定为邵阳市、全省规模农业综合开发示范区，2009年被确定为全省土地综合整治示范项目区。

1.2 现代农业长足发展，产业化水平显著提高

培育龙头企业17家，发展农民专业合作经济组织11家；流转土地2 800 hm2，流转率达41%；示范区双季稻率达72%，优质稻订单生产率达71%；新建存栏猪300头以上的猪场91家；在同富村新建了陈氏福元卤业公司万吨卤制品分厂；新增了百万铜鹅公司等年出笼万羽以上的鹅场5个，其中玉屏种鹅繁育基地存笼种鹅1.1万羽；建成了666.7 hm2脐橙示范片2个，年产鲜果5 000 t。项目区内农民人均纯收入年均增长15.7%。

1.3 社会事业方兴未艾，新农村示范片初具雏形

新建村级活动场所17个、标准化村卫生室9个、农资示范超市11家、无害化厕所495座，绿化道路32.7 km，改造学校7所；培训农民1.5万人次，推广水稻分厢撒播等实用技术9项，推广超级稻等优质品种21个，项目区内水稻优质稻率达100%；建成省级新农村示范村4个、大规模示范片3个，引领了新农村示范村建设向示范片建设的方向发展。

2 主要做法

2.1 围绕一个目标，建设“大样板”

紧紧围绕建设高标准、大规模的新农村建设示范片的目标，坚持以提高支农资金使用效益和涉农项目建设质量为主线，以规划为龙头，在确保资金管理权限不变、补贴政策不变、部门职责不变的前提下，坚持统一规划、统筹安排、渠道不乱、用途不变、优势互补、各记其功的原则，整合支农资金从基础设施、现代农业、公共服务等方面集中加大投入，实行山、水、田、园、路的综合治理，实现现代农业基地、加工、流通的产业化开发及农村教育、科技、文化、卫生事业同步发展，促进新农村建设由点向片、由片向面推进。

2.2 落实两个聚焦，建设“大产区”

根据本地的资源禀赋，以发展现代农业为首要任务，致力建设粮食生产核心区、现代农业示范区。

2.2.1 突出重点 坚持以粮食主产区为重点区域，按照先大垅、后小垅、再丘岗的原则，在“湾头大垅”等主要产粮区以水系为单元推进示范片建设；以粮食、生猪、卤菜、铜鹅、脐橙为重点产业，以龙头企业为依托，扩大标准化基地规模，积极培育主导产业；以规划设计、资金整合、质量监管为重点环节，加强领导，强化措施，大力推进集约建设。

2.2.2 科学规划 组织专门班子深入调研，按照科学性、超前性、权威性、开放性的要求，制订了项目区2007～2009年建设规划。2009年，按照先大垅、后小垅、再丘岗的原则逐步惠及所有乡镇，编制了2010～2012年涉农资金整合规划，计划整合资金2.31亿元，分别以农业综合开发、土地整理为龙头，每年建设2个示范片。

2.2.3 建好平台 随着中央重农抓粮力度的持续加大，支农资金日益增多，但支农资金使用分散、效益不高的问题也日趋突出。武冈市根据农业综合开发支农投入多与新农村建设结合面宽的特点，以规模农业综合开发项目区为平台整合资金，建设新农村示范片。

2.3 强化三个保障，优化“大环境”

2.3.1 强化组织保障 成立了由市委书记任政委、市长任指挥长的项目区建设指挥部，在新农村建设办下设办公室，负责日常工作。市党政主要负责人经常深入一线调研，解决实际问题。各责任单位也相应成立领导班子和工作班子，确定信息联络员，从而形成了在同一项目区资金的统一调度、协调互补以及各有关部门按职责分口管理的统分结合工作联系制度。2011年，武冈市又根据人事异动及3年规划完成的实际，将指挥部更名为“武冈市涉农资金整合项目区建设领导小组”，为持续推进该项工作奠定了组织保障。

2.3.2 强化政策保障 出台了《武冈市整合支农资金和重点项目区建设项目管理办法（试行）》，明确了整合支农资金的指导思想、基本原则、整合范围、管理使用、监管办法、重点项目区建设目标管理、责任分解、考核奖罚等制度，使整合工作有章可循。

2.3.3 强化后勤保障 市财政对项目区建设指挥部办公室视同正科级常设机构，安排了办公室、公务车，每年预算10万元专项经费，并从全市新农村建设专项资金中切块20万元作为办公经费。同时，在安排农发基金等涉农资金时重点用于项目区建设。

2.4 动员四支力量，组建“大兵团”

2.4.1 新村办为主力 项目区地点的确定，整合资金实施方案的拟订，工程质量标准的制订，工程质量的监管等主要工作，都由新村办拟订、指挥部下文。

2.4.2 涉农部门为配合 新村办、农开、国土、水利、发改委、农业等涉农部门积极配合，围绕项目区3年规划申报、建设部门项目展开工作。

2.4.3 龙头企业为带动 大力推进村企对接，积极引导华鹏食品、国辉米业等农业产业化龙头企业到项目区内建基地、办分厂、联农户，促进主导产业加快做大做强。武冈市现有16家龙头企业通过订单方式建立了基地，1家龙头企业新建了分厂，带动2万农户增收致富。

2.4.4 农民群众为主体 组织乡村干部、群众代表共商建设大计，让群众参与项目规划制订、施工建设的全过程，发挥群众的主体作用。

2.5 坚持五个统一，推动“大整合”

2.5.1 统一组织领导 一是成立班子。成立了高规格项目区建设指挥部，安排市委一名副调研员专职负责，从农开办等单位抽调9名专业技术人员一定3年、与原单位脱钩到办公室工作。二是广泛宣传。定期编发项目区建设工作简报，制作宣传窗，及时通报工作动态，公布项目进度。同时，在地市级以上传媒发表系列通讯报道20余篇，扩大了涉农资金整合的知晓度。三是加强督查。采取专门督查组定期督查、工程技术组巡回督查等方式，准确掌握情况，及时发现问题，整改到位，确保工程的进度和质量。

2.5.2 统一规划布局 一是注重了规划的统一性。围绕示范片建设，武冈市明确了支农资金投放方向和惠农项目建设地点，做到惠农项目向示范片倾斜、支农资金向示范片集中。二是注重了布局的科学性。按照群众积极性高、基础条件好、开发潜力大的标准，筛选出有“全市粮仓”之称的“湾头大垅”、“转湾大垅”作为示范片，优先立项开发。三是注重了项目的完整性。根据新农村建设的要求，武冈市统筹安排项目，做到既有基础设施建设项目，又有高效农业发展、社会公共服务项目。同时，针对各类部门项目存在的内容交叉、标准不一的实际情况，对同类工程采取规划时地点结合、建设时工程互补的办法进行处理，确保工程标准一致。

2.5.3 统一建设标准 一是规范工程造价。根据国家有关政策规定和武冈市市场行情，全市同类项目工程实行同一价格，防止偷工减料。二是规范质量标准。根据有关行业标准，制订下发《项目区项目工程建设质量标准》，统一规范了路、渠等基础建设项目的选材用料和工程质量标准；同时，采取现场查看、临时抽查和定期检查相结合的方式，加强技术指导和质量监督。三是规范管理程序。制定《项目区建设实施方案》，实行“一个项目、一名领导、一套班子、一抓到底”的“四个一”工作机制，严格执行项目工程公示制、招投标制、合同管理制、质量监理制，凡不执行上述规定的一律实行“四不”，即不收方、不验收、不报账、不拨款。四是规范资金监管。制订下发《项目资金管理操作办法》，要求项目责任单位在市会计核算中心设立“整合支农资金”专账，实行专账核算、专人管理、专款专用，凡未经指挥部最后会审签字盖章的一律不予付款，杜绝了项目资金的挤占、挪用。

2.5.4 统一检查验收 一是严把材料关。指挥部工程技术组对建设项目所需材料全程参与把关，从源头上控制不合格材料进入施工现场。二是严把技术关。工程技术人员与施工队同吃同住，对工程施工进行全程监管，发现问题立即限期整改，从而确保了工程建设质量。三是严把验收关。下发《关于做好项目工程复核验收工作的通知》，明确了复验内容、程序，由工程复核工作小组在各责任单位对责任项目进行自查自验的基础上严格统一验收。四是严把管护关。工程竣工验收后，统一移交所在乡镇、村管理和维护，成立管护班子，制订管护制度，明确专人管理，建立长效管理机制。

2.5.5 统一奖罚措施 一是严格奖罚责任单位。将项目区建设工作列入市直单位文明建设中的“新农村建设”考核内容，明确占8分分值。年底组织单项考核，对未完成任务的责任单位取消年度评先评优资格，对全面完成任务的责任单位，由市财政给予适当奖励。二是严格奖罚责任领导。年初，各责任单位党政主要负责人都与市党政主要负责人签订项目建设目标管理责任状，并按每人500元的标准缴纳风险抵押金，年底严格奖罚兑现。三是严格奖罚工作人员。对指挥部的工作人员，建立了考勤签到、岗位职责等制度，年终对照其岗位职责量化考核、奖惩。

3 存在问题及下段打算

前段，武冈市在整合涉农资金建设新农村示范片方面取得了一定成效，但处于起步摸索阶段，还存在一些不容忽视的困难和问题：一是资金规模不大。因部门项目申报与建设时间不一致、实施地点一经确定后难以异动等原因，部分项目难以整合到一块实施，且部分单位存在抵触情绪，难以扩大资金整合规模。二是整合范围不宽。目前，武冈市纳入整合的资金以部门项目资金为主，来源于各级财政，民营企业、农民群众、金融部门等民间机构，资金投入不确定性大，难以整合到位。三是区域矛盾协调困难。因资金整合先行在粮食主产区等区位条件好、自然环境优的地方实施，相对减少了对边远地区的投入，而边远地区更需要项目资金的扶持，对整合资金集中投入存在一定的意见。四是配套政策不很健全。目前，武冈市整合的资金主要来源于上级涉农部门，而上级大部分涉农部门没有硬性规定只有资金整合才能立项，因此资金整合起来力不从心。

下阶段，武冈市将针对上述问题，围绕建立健全新农村建设项目资金整合管理长效机制，以2010～2012年建设规划为龙头，坚定不移地推进项目资金整合工作，切实做到“四个强化”。

一是强化部门配合。继续将涉农资金整合工作列入文明建设考核范畴，实行责任目标管理。扩大整合范围，将财政资金、民间资金、信贷资金全部纳入整合范围。市委常委会、市政府常务会议每年分别定期研究该项工作2次，做到年初有部署、年中有检查、年末有奖罚。建立工作考核机制，对责任项目实行一季一调度、半年一督查、年终定奖惩，重点督促各涉农单位围绕3年规划申报、建设部门项目，真正做到惠农项目向项目区倾斜、支农资金向项目区集中、技术力量向项目区聚集，形成部门联动合力。

二是强化质量管理。要围绕建设精品项目、亮点工程，修订完善《项目区工程质量标准》，健全招投标制度，严把施工用料关、技术指导关、质量监管关，认真做好项目复核验收工作，重点把好项目验收关，杜绝“豆腐渣”工程劳命伤财，把示范片真正建设成为“民心工程”、“德政工程”。

三是强化资金监管。完善《项目资金管理操作办法》，坚持资金跟着项目走的原则，规范项目资金结算、审批、付款的具体程序，严格要求项目责任单位在市会计核算中心设立“整合支农资金”专账，实行专账核算、专人管理、专款专用，否则一律不予复核验收付款。

四是强化机制创新。围绕建立规范、高效、便捷的涉农资金整合投入，支农项目集约建设机制，不断创新项目包装、申报、建设等一系列管理制度，将资金整合作为支农项目申报和建设的前置条件予以审查，同时请求上级项目管理部门，参照土地综合整治项目申报立项条件中必须要有资金整合的做法筛选批复支农项目。

[1]李德忠，唐晓娟，侯 军.完善土地开发整理资金管理的建议[J].中国财政，2009，（2）：79.

[2]王洁方，叶毓梓.要加强对村级组织活动场所建设的管理[J].中国监察，2008，（13）：50.

[3]南宁出台《推进社会主义新农村建设试点项目资金管理办法》[J].农家之友，2006，（9S）：11.