制度反腐的核心在于权力配置

王全宝

在制度反腐学者看来，当下腐败滋生蔓延，易发多发，实质在于权力结构出了问题。从权力反腐过渡到制度，必须与公众的权利反腐相结合，才能跳出反腐败的周期律困境

“坚决惩治和有效预防腐败，关系人心向背和党的生死存亡，是党必须始终抓好的重大政治任务。”7月1日上午，中共中央总书记胡锦涛在发表“七一”讲话时再次强调反腐败的重要和紧迫。

类似的表述胡锦涛已不是第一次提起，但在庆祝中国共产党成立90周年和中共十八大临近之际高调重提，含义颇深。

上述会议中，胡锦涛用“形势依然严峻、任务依然艰巨”来概括目前反腐败斗争形势。“建设好、管理好一个有几千万党员的大党，制度要更带有根本性、全局性、稳定性、长期性。”

如何在90年的视野中观照中共的反腐历程？当下腐败滋生蔓延，易发多发，实质问题出在哪里，如何从制度层面进行更有成效的反腐？《中国新闻周刊》专访了中国纪检监察学院副院长、制度反腐专家李永忠。

作为国内知名的制度反腐专家，李永忠有着长达32年的纪检监察工作经历，从军队纪委到地方纪委，从市县纪委到中央纪委，从查办案件到理论研究，李永忠的研究成果不仅多次进入高层决策，其反腐观点亦受到国内外广泛关注。

在李永忠看来，当前腐败高发的实质是权力结构出了问题，而从权力反腐过渡到制度反腐，还须与公众的权利反腐相结合。

“反腐也是‘摸着石头过河”

中国新闻周刊：建党90年以来，中共中央在推进反腐工作时所遵循的基本路径是什么？

李永忠：我个人认为，依靠群众，自觉或不自觉地寻找载体是中共建党以来反腐败所遵循的基本路径。这种自觉或不自觉的探索反腐路径，与探索中国革命、建设和改革的路径大致相同，基本上是一种摸着石头过河的方式。

邓小平曾说过，“什么是社会主义？怎么建设社会主义？我们并不清楚”。同样，我们应该怎样反腐败？也不是很清楚。反“对”了是因为载体找对了，反的效果不好，是因为载体并没有找到或找对。

中国新闻周刊：目前已利用的反腐载体有哪些，建党90年来，反腐败走过哪几个阶段？

李永忠：建党九十年来，中共反腐可以分为四个阶段。即战争反腐、运动反腐、权力反腐、制度反腐。

第一阶段从1921年建党到1949年新中国成立。反腐败依托的主要载体是战争。

第二个阶段就是运动反腐。从1949年新中国建立到1978年党的十一届三中全会。依托的载体是群众运动。

第三阶段是从1978年到2004年《中国共产党党内监督条例》正式颁布。这一时期反腐主要以领导人的认识程度高低、关注度强弱、决心大小为尺度。这也是权力反腐的重要标志。

目前是第四阶段，属惩防结合的制度反腐阶段。

中国新闻周刊：不少人认为，战争年代反腐败搞得好，主要是教育搞得好？

李永忠：我不同意这种观点。我认为，是战争充当了反腐的主要载体，教育之毛，依附在战争之皮上，反腐教育才有成效。

战争让更多的干部、党员懂得，脱离群众连命都不保，哪敢做腐败之想？联系群众不仅是动员的最大优势，支持的最大优势，而且是掩护的最大优势，保命的最大优势！保持与人民群众的血肉联系，才会由革命党变为执政党，这种以战争为载体的最为实在具体，甚至是血的教育，比其他任何形式上的教育要深刻得多。

中国新闻周刊：当战争远去，运动不再，靠什么反腐？建国后的系列运动反腐是否产生了负面作用？

李永忠：中共执掌全国政权以后，毛泽东同志想到了战争年代搞的一些群众运动在防止干部腐败的效果。开始用隔三差五的群众运动作为反腐的新载体，这种运动式反腐在相当一段时间保证了干部队伍的清廉。但是，其负面作用有二：一是经常性地冲击经济建设；二是造成党内关系的紧张，人人自危。

十一届三中全会之后，中共摒弃了这种模式，开始尝试权力反腐。改革开放初期，邓小平同志通过他人生中的三落三起，结合党史教训，不仅第一次从制度层面上揭示了“权力过分集中”，这一“总病根”，而且第一次提出了“党和国家领导制度改革”这一改革开放战略的顶层设计。

1980年，邓小平发表了8·18讲话，提出改革党和国家领导制度，这成为新时期反腐工作的一个探索。这样的载体需要将总设计师的个人认识，转化为高层领导共识，再转化为全党统一认识。因此主要以领导人的认识程度的高低、关注度的强弱、决心的大小为尺度，带有权力反腐的明显特征。

根本困境在于两大体制改革不同步

中国新闻周刊：有人说50年代初，杀了刘青山、张子善两个人，管了二十多年，80年代初也杀了两个人，但两年都没管住。

李永忠：王仲、叶妈坎是改革开放之初被判死刑的县委书记和县委副书记，当时曾引起很大反响。此后，人们一直把王、叶与50年代初的刘青山、张子善相提并论。但我认为不是这么回事。50年代初，杀刘青山、张子善有很大震动，但绝没有这么长时间的效果！从某种意义上讲，是靠二十多年持续不断地搞群众运动，才使我们清廉了二十多年。

改革开放后，由于缺乏有效的反腐败载体，低层次的腐败开始慢慢向中观、宏观和高层发展，导致腐败蔓延，而有的人则由过去仇恨腐败转而思念腐败、羡慕腐败甚至最后铤而走险搞腐败。例如原铁道部长刘志军，一方面想方设法为国家搞建设，另一方面千方百计为个人谋私利！像这样卷进去的干部已由一般基层官员上升到中级干部，甚至到高级干部，包括全国人大的副委员长和政治局委员。从趋势上看，少数人不正当行为的“汇而成风”，已发展到相当多人滥用权力的“聚而成网”。

中国新闻周刊：中共反腐败的四个阶段中，具体有哪些困境？

李永忠：改革开放以前，反腐主要有两大困境：一是群众运动式反腐与正常经济建设秩序的矛盾；二是与党内生活正常秩序的矛盾。

改革开放以后，主要是三大困境。第一个困境，是经济体制改革与政治体制改革不同步。中国经济体制改革高速发展，取得的成绩举世瞩目，但政治体制改革没有跟上经济体制改革的发展。像深圳市原市长许宗衡，在深圳特区三十周年时被判死缓，个人受贿达到3318万元 ，可以说是对两大体制改革不同步的一个最有力的诠释。

深圳特区是经济体制改革的标杆和旗帜。但30年来并没有因为经济体制改革的突飞猛进而带来政治体制改革的推进。因此，“权力过分集中”的“总病根”不但照旧，而且还在发展。于是，改革的不同步和不到位，酿成了经济特区的腐败样本！

第二个困境是惩治腐败与预防腐败难以兼顾。中国惩治腐败在全世界堪称最严厉，2000年到2007先后有多名省部级腐败高官被判死刑，但死刑也未能刹住一些高官继续滑向腐败深渊的步伐。究其原因还是预防腐败做得不够。腐败的出生率大于腐败的死亡率。在此情况下，贪腐的成本很低，反腐成本就会很高。这场成本之战，越是旷日持久，就越难打赢。

第三个困境，是战术上不断创新与战略上的墨守成规形成很大的反差。在反腐败战术上，中共有“双规” 战术，全世界在反腐败上都没有 “双规”，我们有。可以说，再顽固的腐败分子，基本上只要被“双规”，其腐败案情都可能被查出而受到惩治。当然“双规”也有其负面作用，目前虽然还不能取消，但一定要慎用、限用！而反腐战略上，至今还不能形成以预防为主的共识，提出预防为主的战略方针，不能不说是一个遗憾。

“制度反腐的核心是调整权力结构”

中国新闻周刊：中国的制度反腐任重道远，根本出路在哪里？

李永忠：中共中央历届领导都想在战略和战术上走出反腐困境，无论是陈云开展三年整党或打击严重经济犯罪活动，还是尉健行提出反腐败“三项工作格局”，以及当前提出的惩治和预防腐败体系，这些措施都是中央高层力图走出腐败困境的努力。

但是，现实中走出腐败困境不是通过战略和战术上的小胜就能实现反腐败的大胜的。

之所以反腐败形势没有根本性改变，说明制度建设还需要向前推进，权力结构改革还没有实质性进展。党委成为同级组织中难以监督的对象，同级党委一把手成为监督的空白、死角和禁区。

目前腐败滋生蔓延，案件易发多发，实质就是权力结构出了问题。必须改变依靠领导人个人意志或者个人权力来反腐的方式，通过合理的权力配置和科学的权力结构来遏制腐败！

中国新闻周刊：官员财产公开被认为是“阳光反腐”最好的形式，您认为推行官员财产公开的突破口在哪里？

李永忠：让所有的官员都来申报财产，条件不具备。原因有主观的也有客观的。但我认为目前关于“官员家庭财产申报制度”可以有两个突破口，一是新被列为后备干部的官员要公示家庭财产，其次是新被提拔的官员要公示家庭财产，此举可减少阻力，逐步推动改革。

用新后备和新提拔的干部一步步地去带动整个干部队伍，用这种渐进式的改革来实现整体风气的转向。

中国新闻周刊：互联网已成民间反腐的热点，如何看待公众参与这一现象？

李永忠：互联网时代为每个公民自由地平等地发布负责任的言论，特别是在反腐败方面提供了一个很好的平台。公众利用网络可以直接向党的纪律检察机关、行政监察机关、司法机关进行举报，减少了很多中间层级，同时还能把很多问题公开化。所以网络反腐也已进入中纪委的报告，受到党和国家领导人的关注。

在我看来，权力结构是制度防腐的核心，制度反腐以权力结构为重心，最后的发展还必须与公众的这种权利反腐相结合，这样才能构成中国特色的反腐新模式，而不仅仅停留在制度层面上。

制度反腐的最高境界就是老百姓的权利反腐，从权力反腐过渡到制度，必须与公众的权利反腐相结合，才能跳出反腐败的周期律困境。

（实习生娄艳雪对本文亦有贡献）