公路收费的“死结”

崔晓火

留下买路钱

“贷款修路，收费还贷”最初是一项利国利民的政策，也正是在这个政策的支持下，中国的公路网建设在30年间取得了辉煌的成果。然而，30年后，这项政策下的中国收费公路，似乎正在陷入“收费还贷，越收越贷”的恶性循环，渐渐成为一大民怨。

6月20日，国家发改委、财政部等五部委联合在全国范围内开展收费公路专项清理工作，拟用一年时间，集中清理全国公路的超期收费、通行费标准过高以及不合理的收费。此举一出，引来称赞，也多有质疑：清理行动会有用吗？

事实上，公路的收费政策问题复杂，涉及多主体、多部门、多省份的利益博弈。《中国新闻周刊》记者通过调查发现，尽管中央政府三令五申要整治乱收费情况，但地方政府既是公路收费政策的受益者，又是治理乱收费的直接责任人，很难作出给力的举措；各地有关收费公路的信息不够透明，甚至当地官员都不甚了解，公众和媒体更无法介入及监督，只能无奈地置身一旁，隔岸观火。同时，中央及地方的财政投入不足，燃油税费改革不彻底，以及相关法律法规的漏洞，使当前中国收费公路成为了一个特殊的利益群体，绑架了公众利益，吞噬了路之“公”。

欲解决这些复杂的问题，仅通过清理超期收费、降低通行标准很难完成，而应转变中国现有公路发展方式，将公路从发展经济的工具属性，转变为公共设施的公属性，从体制上着手根治中国的收费公路问题。

从这个意义上说，收费公路的治理问题，也是让老百姓分享建设成就，让全社会分享改革红利的问题。

要解决今后中国公路的收费问题，首先是通过协调中央和地方财政，解决之前公路建设的债务压力，停止把偿款压力转嫁给公众的钱包

云南公路的债务问题，来得不那么是时候。

6月20日，交通运输部等五部委宣布开展清理收费公路工作，随后便传出云南省的收费公路4月份险被近千亿元贷款压垮的消息。这枚重磅炸弹引发的震荡，波及了多个部委、地方政府和国有银行。

据报道，负责省内近20万公里公路建设和融资的云南省公路开发投资有限公司，注册资本仅为50亿元，目前在包括国家开发银行、建设银行、工商银行等十几家银行贷款余额高达900多亿元。然而在6月底相关贷款即将进入还本付息期之时，公司却向债权银行发函，表示“即日起，只付息不还本”。

尽管这股地方公路项目投资的“违约”潮目前仅露出“苗头”，但在一些内部人士眼中，这多少是一件令交通系统“难堪”的事情。

事实上，由财政紧缩带来的地方公路的债务问题，目前在多数省份普遍存在。哪怕不少高速公路现在的收费从每公里0.5元提高到1元，许多地方政府仍然是“很差钱”。

这就是公路收费问题的“死结”。

“债务危机”来了？

7月1日起，北京首都机场高速对通行车辆的收费标准从标准车型每部10元调低至5元。这被外界认为是多年来地方政府对公路收费的首次“矫正”，也是6月20日交通运输部等五部委开展清理收费公路工作启动以来第一条明显降价的争议公路。

这条总长18.7公里的“明星公路”在1993年通车时公布的投资总额为11.65亿元，每年约4亿元的通车收费使其早已还清贷款。不过，被授予特许经营权的首都公路发展集团有限公司却始终不公开这条公路的收入去向。

国内对收费欲罢不能的公路还有不少。日通行量高达10万辆的广深高速和5万辆的沪宁高速等都是著名的“印钞机”公路。

这些“明星公路”利用高效益和高利润，大量吸金，在维持自身运营的同时，将利润转移到省内其余“差钱的”新建公路和低效益公路项目中。这种以旧建新、以旧养新的资金滚动，为各省市的公路项目建设解决了短期的资金问题，快跑式地完成了路网建设。

“这种资本滚动式的发展支撑了国内许多省区内相对落后地区的公路网普及。比如沪宁高速所在的江苏省就以运营收入补贴苏北地区的公路建设。”交通运输部规划研究院副总工程师徐丽告诉《中国新闻周刊》。

然而全国的公路项目仍存在巨大的资金缺口。在不断的补窟窿中，公路建设似乎陷入永无止境的债务问题中。

6月27日，国家审计署公布的最新审计报告表明，2010年全国高速公路债务的借新还旧率为54.64%。而中国银监会也有调查显示，黑龙江、湖南、湖北、河北、吉林、山西、云南、重庆、青海、贵州等省的2011年通行费收入，在扣除必要养护管理费用后，难以有效偿还贷款利息。

据交通运输部主办的《中国交通报》7月1日报道，多个省级政府公路项目的负债率多数超过70%。南方某省一家总资产1650亿元、负债率达71%交通集团坦言，该集团2010年仅支付银行利息就需33亿元，未来五年，该公司还将承担1968公里的高速公路建设任务，总投资规模约2228亿元，需投入资本金约662亿元，目前尚有约381亿元的资本金缺口，即使资本金全部到位，集团也将新增1500亿元债务。

即使在拥有高效益公路的地区，例如财力雄厚、公路网发达的广东和江苏两省，地方财政也普遍将公路收费，转移为其他公路项目的修建和养护。在两省2011年的财政预算中，均提到将地方财政的交通事业支出主要用于县乡和农村公路网络，因为鲜有投资者主动提出承建这类免费公路。

广东省金融办公室主任周高雄曾透露，省内路桥建设负债已超过1600个亿，其亏损率在2009年达到36.4%。“再这样下去将可能变成银行的烂账，影响金融安全。”

一位国有商业银行的投资管理人士表示，近期中国人民银行的紧缩政策让各大国有银行对公路的放贷更为谨慎，还有一些效益相对较低的高速公路面临潜在的“违约”。如果6月份的消费价格指数（CPI）如外界预料突破6%，7月份央行即便仅仅是象征性地加息，也不排除部分公路项目出现“违约潮”的可能。

地方修路“大跃进”

然而，在过去的十年间，银行始终热衷于为地方政府借贷修建各级公路。实际上，相对薄弱的监管机制以及各大银行对公路项目借贷的较高积极性，让崇拜GDP数据的地方政府对于修建公路产生了较大的冲动。

显而易见，尽管立项之时需要大举拆借，还款负担早已转移到下届政府。只要有新的公路项目，就可以有大量的现金流，从而推高本届政府的GDP指标。

据一名业内人士观察，几乎每个省都不止一次地修改过其高速公路规划。“我们不可否认公路网本身对中国经济的提升作用，但不是每个地区都有能力支持这么多公路的修建和养护，这需要严谨判断。现在许多省区内的高速公路密度已超过欧洲部分国家。按照目前的规划速度，总里程还会累加。”

事实上，据业内人士分析，至2005年，交通制约经济的“瓶颈”效应已有所缓解，而修路带来的经济快速发展也较2005年前显弱。但地方政府依然大量举债修路。

为应对国际金融危机，2008年国内公路“高速”上马，高速公路总里程从8.5万公里调整为10万公里，当年就建设了6433公里，总投资6000亿。根据交通运输部公布的数据，2009年，国内新开工的高速公路建设项目达111个，新增里程1.2万公里，计划总投资约7000亿元，同比分别增长3.6倍、5.9倍和6倍。

根据交通运输部统计，按“十二五”规划，截至2015年，中国将建成10.8万公里国家高速公路网，目前已完工的里程达7.4万公里，尚不包括大量在规划中的高速公路。

对公路网建设的热情，客观上促进了公路里程的提高，但随之而来的问题是，已经发展到400多万公里的公路网，如何承担继续增长的银行债务，并保持良性循环。

从另一方面来看，目前国内的高速公路共有23家上市公司的公路资产，其中境内19家、境外4家。据中国公路学会高速公路运营分会统计，这23家公司，共掌管全国10.58%的高速公路和1.78%的一级公路。

这些上市公司均为国资企业，挂帅者不乏交通部门出身的官员。如四川成渝高速公路股份有限公司，据其2010年年报，现任24名董事、监事和高管中，有15名为四川省交通厅的前官员。

这种职业背景，也使得公路项目的决策多多少少受当地政府的影响。“地方政府要求你修路，而你又缺钱办事，那么就是谁有办法，谁说了算。”一位业内人士告诉《中国新闻周刊》，“你不做，还有别人做，在这个环境中，就算换个人来负责公路项目，做出的决定也不会差很多。”

当然，地方政府也有利可图。

国家审计署2006年的《18省市收费公路建设运营管理情况审计调查结果报告》，是近年来唯一一份针对收费公路违法问题的官方报告。

报告指出，一些地方政府和交通部门从自身利益出发，把收费公路作为融资平台，在公路上违规设站、提高收费标准、将政府还贷公路随意转为经营性公路等，经营企业则通过地方政府批准的高收费期限和收费标准获取收益，用来再投资政府指定的其他项目，或弥补财政经费等。这不仅不能吸引社会资金参与公路建设，而且让一些单位以极低的风险代价控制了巨额公路国有资产，并从中获取巨额利益。

审计署调查了山东、江苏、浙江等10省(市)共106个公路经营权转让项目发现，地方政府越权和违规审批经营权转让的项目多达60%。另外，多数地方政府还转让项目资金，要求受让方以被转让公路作质押取得银行贷款支付。

审计署表示，地方政府通过自查，解决了部分存在的问题。

“通常，地方政府在向民营资本转让公路经营权时，会附加一部分隐性条款。如承担一条效益相对不高的公路，政府会在其他方面给予政策上的帮助。”一位国有商业银行的投资管理人员透露。

财政蛋糕如何分割

负债建设国内公路，最初是中央财政无法支撑路桥项目投资时的“无奈”之举。

1984年1月1日，中国第一座收费大桥——广东省的广深线中堂大桥建成。1984年底，中国第一条收费公路——广东省中山市张家迈进港公路宣告通车，中国公路跨入“贷款修路、收费还贷”时代。20多年来，多数公路项目中央投资的比例低于15%，国内各省市平均超过80%的收费公路由银行借贷修建。

交通运输部科学研究院金融所王利彬博士表示，借贷修路的创举曾经从相当程度上解放了中央财政，促成了国内公路网的快速成型，并大力拉动了区域经济增长，让国内的公路网络提前数年走出了制约经济发展的“瓶颈期”。因此，交通运输部副部长翁孟勇始终坚持，“没有收费公路的政策，就没有中国交通的成就。”

然而，海量债务导致的偿还压力，直接表现为公众感受到的公路收费过高。交通运输部的调研显示，“以非收费公路为主，适当发展收费公路”的公路政策，现实中已发生了偏差，借贷修路带来大量的融资问题，已形成巨大的资金缺口。据《中国交通报》报道，全国公路的资金缺口约在1万亿至3万亿元之间，若政府不从财政上大力支持，资金缺口将越来越大。

另据交通运输部统计，如今35%的国家高速公路尚未建设完成，一些主要运输通道拥堵现象普遍，急需扩容改造。这样的公路建设规模，每年需投入资金超过1万亿元，而目前超过400万公里规模的公路，每年3000亿元的养护、运营与管理费用，累加花费将是天文数字。

与此同时，我国每部新购乘用车需缴纳10%的车辆购置税，从2009年起，每升燃油征收1元燃油消费税，这两项共计每年有超过2000亿元的中央税收，再加上中国持续增长的财政收入，并没有带来对公路建设投入的增长。根据交通运输部财务司的数据，2001年，全国公路建设投资总额中国家财政投资的比例为20.22%，及至2006年，这一比例下降到11.09%，降幅近一半。

“中央财政仍然觉得公路项目可以通过大量举债完成，因此从公共财政中投入资金的意愿不足，导致现在公路领域出现债务问题。”交通运输部一位人士告诉《中国新闻周刊》，“收费公路的问题说到底，有一部分是由于强势政府部门互不相让，最终只好由公路使用者承担责任。”

拆解“死结”

实际上，清理收费公路的工作从2005年起始终在持续。2009年实施燃油税改革后，国务院明确下达了《逐步有序取消政府还贷二级公路收费实施方案》，由各省市自行逐步取消收费公路。但不少业内分析人士指出，2009年的这轮清理未能改变现状，根本原因是未能破除历史遗留的体制和法律困境。

此前，由于地方政府规划的公路项目多为其省市交通部门自行融资，收费公路从审批、融资、运营到还贷，都缺乏有效的监管。

一位长期参与讨论各地高速公路项目的公路专家坦言，“一条公路的参与各方在利益上高度一致，这种情况下，评估专家不免要受到来自政府、投资方或运营方的压力，很难做出独立客观的建议。”这位学者曾参加过多次高速公路定价听证会。在他的印象中，从预测高速公路的车流量，到核算修建道路的成本，听证只是“走走形式”。

交通运输部规划研究院副总工程师徐丽进一步指出，若要彻底清理收费公路，前提是，在解决财务公开和价格监管等问题的基础上，通过统一而健全的公路收费管理主体管理公路。“这个主体可以是公司，也可以是类似高速公路管理局的事业主体，但关键是要在有效监管下运营。”她说。

徐丽认为，在现有情况下，想要彻底清理公路收费偏高有两种途径：一是由政府“兜底”，逐步填补债务缺口，减轻公众使用公路的成本；二是修改有关收费条例，在改进资金监管的情况下，延长公路收费的年限，才有可能降低收费的强度。

徐丽所提到的条例就是2004年开始施行的《收费公路管理条例》。这部条例明确规定，政府还贷公路的收费期限，最长不得超过15年，中西部地区不得超过20年；而经营性公路的收费期限，最长不得超过25年，中西部地区不超过30年。

然而，这部曾经以制约公路还贷期限为目的的条例，如今成为负债环境下地方政府只字不提降低收费的制度性障碍。

“这是显而易见的：收费期限越短，收费强度越大。”知情人士透露，针对《收费公路管理条例》修改，已经在2010年启动，并进入国务院法制办的修改程序。

曾资助过中国公路建设的世界银行也提出了建议：中国可以考虑将成熟省份的高速公路收入转移到欠发达省份低容量和非营利公路的建设上去，弥补其他省份的收入不足，或像发达国家一样，扩大征收燃油税以解决建设资金的巨额缺口。

（本刊实习生王淏童、李媛、孔令钰对本文亦有贡献）