东北地区劳动力资源配置的政策选择

杨秀凌，赵秋成

(1.东北财经大学 继续教育与职业技术学院，辽宁 大连 116025;2.东北财经大学 公共管理学院，辽宁 大连 116025)

一、引 言

东北地区 (这里指辽吉黑三省)国有工业企业和集体企业较多且占企业比重较大，是我国经济社会体制转轨以来失业问题比较突出且再就业困难较大的地区。资料显示，1993—2007年东北地区国有企业就业人数占社会就业人数比重由36.5%下降到16.3%，降幅达20.2个百分点，集体企业就业人数所占比重从14.4%降至1.7%，降幅为12.7个百分点，与此同时，包括股份制企业、私营企业、个体经济和乡镇企业在内的非国有经济就业比重则在迅速攀升，其中城乡私营企业就业比重增幅为9.7个百分点，个体经济就业比重增幅为6.6个百分点，乡镇企业就业比重增幅为4.8个百分点，股份制企业就业比重增幅为2.1个百分点。劳动力资源分散化和多元化配置趋势愈益明显，就业形式趋于非正规化和更加灵活。

劳动力资源配置状况及效率是区域经济发展的必要前提和保障［1］。在东北地区振兴过程中，如何有机整合和有效配置现有劳动力资源，充分发挥劳动力资源优势，既关系该区域经济振兴和可持续发展，也关系着东北地区的社会和谐与稳定。

二、劳动力资源配置存在问题分析

研究发现，目前东北地区劳动力资源配置中主要存在如下几方面问题:

1.劳动力供给旺盛期与人力资源开发脱离实际需求问题相混合，低素质和高素质劳动者失业现象并存。城镇失业人员、农民工和大学毕业生等低素质和高素质劳动者同时面临“就业难”，是人口老龄化导致劳动力供给过旺与市场劳动力需求相对不足共同作用的结果，并反衬出目前我国在人力资源开发配置方面存在的突出问题。资料显示，1990年东北地区劳动力人口约7 000万人，占区域人口的70.07%，到2006年，已增至8 600多万人，占77.68%，16年间劳动力人口净增1 600万人，年均增速1.29%，占区域人口比重提高了7.61个百分点 (如表1所示)。由于劳动力人口增速快和增量大，而东北地区经济自20世纪80年代后期长期处于萎靡状态，劳动力供给较旺与劳动力需求不足形成了突出矛盾，这是城镇失业人员、农民工和大学毕业生等普遍感觉就业难的重要原因。目前东北地区经济正值工业化中期向后期转变时期，其主要任务一是夯实工业化基础，二是调整和优化经济结构。此阶段社会对职业技能型人才，特别是中、高级技能型人才有着巨大需求，而目前学校培养的主要是有知识、有学历而职业技能相对欠缺的人才，供需脱节现象比较突出。在这种情况下，高校大规模人才培养与高学历失业和潜在失业现象并存势必难免。

表1 1990年以来东北地区劳动力人口供给变化情况

2.劳动者素质偏低，专业知识和技能供给与市场需求不符，结构性失业严重。对失业人员的抽样调查显示，目前东北地区失业人员中，初中及以下文化程度者约占55%，其中低技能和无技能者占60%左右，这些人往往因缺乏市场竞争力而被边缘化，“有业就不了”使他们处于尴尬境地。低素质、低技能甚至无技能，严重制约着城镇普通劳动者和部分农民工顺利和可持续就业。此外，计划经济体制下长期一贯制的就业安排及工作岗位对劳动能力的单一化要求，在东北地区造就了一大批知识和技能单一的劳动者，这些人失业后碰到的最棘手问题，就是在市场上难以重新找到适合自己或自己适合的岗位。目前东北地区失业人员中因知识技能单一而找不到合适工作的约占38.4%。单一化的知识和技能，再加上单一化的就业渠道，极大地限制了东北地区劳动者的就业和再就业，这与广东、浙江等经济发达省份劳动者就业的多渠道状况形成了显明对比，由此也反映出东北地区在经济开放度及劳动者在就业观念方面与国内市场经济发达地区的差距。

3.民营企业融资难、发展乏力和活力不足，严重制约就业岗位有效开发，劳动力需求增量不足。民营经济特别是中小企业是活跃地区经济和大量吸纳劳动力的关键部门［2］。与国有经济及大型企业和公共部门不同，民营经济特别是中小企业一般具有进入门槛低、吸纳就业能力强等特点。2007年东北地区包括中小企业在内的非国有经济单位的吸纳就业量已占社会就业总量的近54%，其中城镇吸纳就业量约占城镇就业总量的61%以上。但与珠三角和长三角等非国有经济较发达地区比较，民营经济特别是中小企业在助推东北地区经济振兴及大量吸纳就业中的潜力远未得到充分发挥，大力培育、扶持和发展民营经济，充分发挥中小企业的作用，仍是东北地区面临的重要课题。

4.与市场经济相适应的劳动力流动和配置机制以及制度和规则仍未充分建立起来，劳动力跨城乡、跨地区和跨部门流动配置存在较大难度。劳动力自由和充分流动，是实现劳动力资源优化配置的必要前提。近年来，尽管各级政府部门在培育和完善劳动力市场方面做了大量工作，劳动力流动的自由度和市场配置资源的能力均得到一定改善，然而，目前东北地区劳动力市场仍存在如下突出问题:(1)与劳动力市场健康运行相配套的机制、制度和规则仍不够健全，劳动力市场的规范化、有序化程度也不够。这突出表现在劳动力市场经营管理的粗放性、劳动力配置的低效率，以及劳动者权益仍难得到有效保障［3］，劳动力“黑市”仍然猖獗等诸多方面。(2)劳动力市场的城乡分割和地区分割现象依然突出。这一问题的根源在于各省、市政府之间缺乏必要沟通，各自为政，各行其是，没有建立起劳动力资源余缺调剂和有效流动的机制［4］，导致各省、市之间以及城乡间“无业可就”与“招工难”现象并存。 (3)劳动力市场监管乏力，虚假职业中介及“坑、蒙、拐、骗”现象仍司空见惯，严重吞噬着社会信誉度，干扰劳动力市场正常发展和良性运行。(4)劳动力供求信息流动不畅，提供不及时、不准确，劳动力市场交易成本过高。近年来，互联网的发展和普及虽然为劳动力市场建设及劳动力供求信息传播的现代化、便捷化和广泛化提供了基础平台，但由于以互联网为信息载体的信息传播方式仍不够普及，加之一些信息的真实性、可靠性较差，因此，互联网在传播劳动力供求信息方面的优越性并未充分发挥出来。劳动力市场信息缺乏严肃性的根本原因，一是对职业中介的资质缺乏有效甄别及对虚假职业中介缺乏强有力的根除措施，二是对劳动力供求信息的真实、可靠性缺乏有效监管。劳动力市场监管不力，既是虚假职业中介和虚假信息泛滥的“温床”，也是引发劳动力资源配置成本高昂、配置效率低下的重要方面。

5.劳动者自主就业意识不强，“等、靠”思想依然存在，就业期望值过高使劳动者难以找到合适岗位。笔者调查研究发现:(1)过高估价个人价值，缺乏对市场需求趋势和特征的科学估计和准确把握，就业时挑三捡四，“挑肥捡瘦”，屡屡错失就业机会，造成变向“自愿”失业。(2)因遭受性别和年龄歧视而难以实现市场配置。女性劳动者就业难，“40、50”失业者就业难，是目前东北地区乃至全国普遍存在的问题，这一问题主要由劳动力市场存在歧视性缺陷所导致，同时也与劳动者就业能力欠缺有关。应该讲，一些用人单位歧视女性和大龄劳动者，主要因为这些人的相对成本通常高于同龄男性和年轻劳动者。虽然说性别和年龄等因素是劳动者个人无法把控的，但现实中并非所有女性劳动者和大龄劳动者都是被歧视对象，通常，那些有较强自立性和就业能力的女性及大龄劳动者往往均能顺利就业，甚至成为用人单位争抢的对象。即是说，对女性和大龄失业者来讲，在寻求就业和再就业过程中，重要的不是把精力放在对劳动力市场不公的抱怨上，而应在正确、科学地认识和评价自己性格特征和能力价值的同时，不断充实和完善自我，提高自己的就业能力，同时适度调整自己的岗位和待遇预期，扬长避短，主动出击，由寻找适合自己的工作转变为寻找自己适合的工作，或者通过自主创业，来实现就业。

6.社会保障制度和体系不完善，以及未能在城乡间、地区间有效衔接，严重制约着城乡一体化和区域一体化劳动力市场建设。虽然东北地区通过社会保障试点积累了丰富经验，然而，由于社会保障制度和体系还未实现城乡间和地区间的有效衔接，加之社会保障基金的统筹层次偏低，因此，劳动力在跨城乡、跨地区流动中仍然受到较大限制［5］，劳动力资源共享和优势互补的局面仍未形成，从而严重影响了劳动力资源配置效率。

三、政策思考与建议

1.进一步转变和更新观念，通过建立沟通和协商机制，积极推进劳动力市场的城乡和区域一体化，尽快建立城乡间、地区间及部门间劳动力供求信息及时、准确传播和共享机制。促进劳动力资源优化配置的必要前提:一是建立统一、规范和完善的劳动力市场体系;二是实现劳动力供求信息的及时和准确传播;三是促进劳动力自由流动和积极参与市场配置。从东北地区目前情况看，上述三方面的工作均有待进一步加强。在实践中，要建设统一、规范和完善的劳动力市场，首先就必须尽快建立与统一、规范和完善的劳动力市场相配套的法律制度，破除陈规，更新观念，积极谋求和探索省际间、城市间、城乡间以及部门间实现劳动力资源共享与合作的有效路径，互通有无，互利共赢。在目前情况下，促进劳动力供求信息及时、准确传播及互通共享的有效办法:一是尽快建立劳动力供求信息的及时、准确登记制度，并及时发布和更新劳动力供求信息;二是建立劳动力供求信息的跨省际、跨市际、跨城乡的及时沟通和协调机制，借助互联网和电子广告牌等信息载体，在车站、码头和其它闹市区以及街道 (乡镇)和居民社区 (村)设立劳动力供求信息传播点，提高劳动力供求信息的传播范围和速度，以实现劳动力供求的尽快对接。为保证劳动力流动的充分和自由，一方面需要进一步建立和完善城镇、乡村以及城乡、地区相衔接的社会保障制度，确保劳动者合法权益不受损害，另一方面则应尽快消除劳动力流动的户籍和身份壁垒，为劳动力流动提供宽松、便利的制度条件。

2.积极扶持和大力发展第三产业中那些既具劳动力密集特征又符合社会发展趋向的产业和部门，同时通过建立和完善社会培训制度和体系，不断增强劳动者的就业能力。通过发展第三产业、推动失业保险向就业保障的制度变革，是近些年来西方发达国家增加劳动力需求、促进社会就业和再就业的通行做法。第三产业既涉及资本技术密集型行业和部门，也包括诸多既具劳动力密集性特征又能体现未来社会发展需要的行业和部门，后者一般具有进入门槛较低和劳动力容量较大的特点，是未来经济的劳动力需求“大户”。笔者的研究表明，发达国家的第三产业不仅贡献了其 GDP的60%—80%，而且还为60%—80%的劳动者提供了就业岗位［6］。相比之下，目前东北地区第三产业在经济发展和吸纳就业中的作用还远未发挥出来，仍有较大潜力可挖。为此，东北三省及其各市应在调整和优化产业结构和行业结构的同时，把培育、扶持、发展和壮大第三产业作为区域经济振兴和可持续发展的关键任务，切实抓好、抓实和抓牢。

3.大力培育和扶持民营经济和中小企业，逐步在国有经济与非国有经济以及大、中、小型企业之间形成新型的分工协作关系。从配置和利用劳动力资源的结果看，配置劳动力能力最强、效果最好的往往是民营经济和中小企业。这是因为民营经济和中小企业的技术构成一般较低，同样的投资往往能比国有经济和大企业吸纳更多的劳动力，而且，中小企业还具有大企业无法比拟的上马快、建设周期短等特点。而中小企业特别是民营中小企业数量少、发展状况不好，是东北地区一些城市的经济和社会缺乏活力和市场经济适应力、导致城镇劳动者大规模失业的重要原因。鉴于此，政府和社会应通过建立中小企业基金和专项信贷资金，开办专门针对中小企业的信息服务、企业管理和投融资咨询以及劳动者技术技能培训等业务，提供优良的制度和政策环境，引导和帮助中小型企业健康成长和发展壮大。

4.促进劳动力资源配置模式的多样化和多元化，积极推动自主创业和非正规就业。目前国内已探索并形成了一些颇具代表性且比较有效的劳动力资源配置模式，有甄别、有针对性地引进和发展这些模式，是政府和社会今后应着力做好的工作。今后，政府应通过税收优惠及政策引导和信贷支持，积极为劳务及人才输出性企业提供便利，积极引导劳动者与企业实现订单式对接;同时，通过拓展就业渠道，广开就业门路，对有自主创业意向和能力的劳动者提供创业培训和指导，并通过完善小额担保贷款制度、建立税收优惠和财政支持政策，来引导和激励劳动者自主创业，以带动更多劳动者就业。

5.大力发展新型农业、农产品加工业和农村第三产业，建立城乡联动机制，着力推进农业产业化及农村非农化进程，提高农村劳动力资源的开发力度和配置效率。社会主义新农村建设是东北地区振兴和发展的重要内容，也是从根本上改变农村、农民和农业面貌、缩小乃至最终消除城乡差别、促进农村劳动力有效转移和优化配置的重中之重。目前，东北地区仍有40% 左右的从业人口滞留在农村和农业部门，这既不利于农村和农业生产效率提高，也不利于农民收入增加及其家庭生活条件改善。社会主义新农村建设的最重要内容:一是农村和农民生产与生活条件的改善，二是农村文化的健康发展及农民业余生活的丰富多彩。要解决上述问题，一方面，应大力发展新型农业，积极扶持和发展农产品加工业和农村第三产业，以推动农业产业化进程和农村非农化进程。通过加速推进农业产业化进程，不仅可以提高农业劳动生产率，增加农业经济效益，进而带动与农业相关产业和行业的发展，从根本上解决“三农”问题，而且还可以使大量农村冗余劳动力得到释放，有利于农业生产效率提高及农村人口的非农化和城市化。另一方面，则应加大对农村文化的培育和扶持力度，通过激活和繁荣农村文化，来丰富农村居民业余文化生活，将健康、向上、自强自立的价值观通过文化载体传输给广大农村居民特别是劳动者，从根本上改变农村居民的精神面貌，为农村人口的非农化、城市化奠定良好的精神基础。

［1］张建武，朱琪.宏观劳动力配置［M］.北京:中国劳动社会保障出版社，2006.28.

［2］蔡昉.论市场对城乡劳动力资源的重新配置［J］.广东社会科学，2002，(3).

［3］穆怀中，柳清瑞，闫琳琳.劳动力资源优化配置及其对促进就业公平的影响［J］.辽宁大学学报(哲学社会科学版)，2008，(6).

［4］曹明贵.农村人力资源开发与人力资本流动研究［M］.北京:经济科学出版社，2006.126-128.

［5］朱俊林.中国劳动力资源配置区域差异分析［J］.地域研究与开发，2003，(6).

［6］赵秋成.东北老工业基地劳动力转移配置特征［J］.经济管理，2010，(1).