关于四川省水电工程调整概算编制的几点思考

2011-06-27郭鸿儒，黄俊，郑红

四川水力发电 2011年5期

郭鸿儒，黄俊，郑红

(1.中国水电顾问集团公司成都勘测设计研究院，四川成都 610072;2.四川省紫坪铺开发有限责任公司，四川成都 610091)

1 四川省水电工程调整概算编制的必要性

水电工程设计概算是水电工程可行性研究设计报告的重要组成部分，是项目可行性研究阶段进行项目国民经济评价及财务评价的依据。设计概算经审查核准后，也是国家投资管理部门确定和控制固定资产投资规模、核准或审批建设项目的依据;是项目法人筹措建设资金、签订贷款合同以及控制、管理项目工程造价的依据;是国家有关部门对建设项目进行稽查、审计的依据;是合理测算和确定项目上网电价的参考依据;是进行项目竣工决算和项目投资后评价的对比依据。因此，在我国现有投资管理体制下，设计概算具有非常重要的意义和作用。

首先，近年来由于国民经济高速发展和基本建设领域的持续繁荣，与工程造价直接相关的人工、建材价格波动幅度较大，且因水电工程本身具有不确定性较大的特点，加之业主的要求日益提高，水电工程在项目核准后或施工中重大设计变更时有发生;随着经济形势的迅速变化，各种宏观调控的新政策也频繁出台。在这种历史背景下，由于设计概算核准以后发生国家政策调整、市场物价水平较大变化、重大设计变更等原因而使工程原审查、核准的设计概算不能满足工程建设需要的水电工程项目越来越多。

其次，由于国家政策原因，1999年以后编制的设计概算中未计列价差预备费，因此，当遇到物价波动时，原概算便不能满足工程建设需要。1996年，国家计委针对当时通货膨胀比较严重的特殊情况，发布了《国家计委关于核定在建基本建设大中型项目概算等问题的通知》(计建设[1996]1154号)，规定在编制和核定基本建设大中型项目初步设计概算时，价差预备费按投资价格指数6%计算。1999年，根据当时物价趋于平稳的变化趋势，为严格控制工程造价，防止建设资金流失，国家计委又发布了《关于加强对基本建设大中型项目概算中“价差预备费”管理有关问题的通知》(“计投资[1999]1340号”)，规定“自本通知发布之日起，编制和核定基本建设大中型项目初步设计概算时，投资价格指数按零计算”。自从该通知发布至今，国家发改委(计委)未正式发布过任何文件或通知对设计概算中价差预备费的核定方法做调整。而实际上，自1999年至今，我国经济形势和物价水平又经历了多次变化和调整，由于概算中未计列价差预备费，一旦物价上涨，原概算便不能满足工程建设需要，就需要对原概算进行调整。

为适应新形势下水电工程设计概算编制的需要，可再生能源定额站[2008]5号文颁布的《水电工程设计概算编制规定(2007年版)》和《水电工程设计概算费用标准(2007年版)》中规定:“从编制概算所采用的价格水平年的次年起，按年度价格指数2%计算价差预备费”。但该规定只适用于按上述编制规定编制的概算。如果按四川省相关规定编制概算，仍然存在没有依据计列价差预备费的问题。

按照“静态控制、动态管理”的建设投资管理原则，2009年6月15日，国家发展改革委发布了《关于加强中央预算内投资项目概算调整管理的通知》(发改投资[2009]1550号)，《通知》规定:“依现行规定由国家发展改革委核定批准初步设计概算的中央预算内投资项目，在建设过程中由于价格上涨、政策调整、地质条件发生重大变化等原因导致原批复概算不能满足工程实际需要的，应向国家发展改革委申请调整概算”，对于经发改委审批同意调整概算的项目，在调整概算报告编制完成后，需重新报原审批单位审批。

四川地处我国西南，水电资源丰富，水电装机容量居全国前列。近年来，在“西电东送”等政策的有力支持下，四川省的水电建设市场一片繁荣。但是，由于可开发水电资源的日渐减少，我国水电开发整体上已进入中后期，目前在建或者即将建设的项目其交通、地质等自然条件越来越差，市场环境和外部投资环境也越来越恶劣。在这种情况下，水电工程的不可预测因素和风险也日益增加，加上前面所述几项原因，水电工程“超概”现象越来越多。笔者近年来参加了四川省内几个中小型水电工程调整概算的编制工作，所批准的调整概算投资相对于原设计概算都有大幅度增加，对比情况如表1所示。

表1 四川省部分水电工程调整概算投资变化幅度对比表

为能动态、客观、合理地反映项目建设投资，对原设计概算不能满足工程建设的项目编制调整概算是客观形势所需。由于调整概算影响深远，意义重大，这项工作也是项目业主和工程勘察设计单位、工程造价咨询机构必须要高度重视的一项工作。因此，讨论制定四川省水电工程调整概算的编制原则和架构，完善相关的编制规定和办法亦成为业内迫在眉睫的事情。

2 目前调整概算编制的一般原则和方法

在讨论调整概算编制的相关问题之前，有必要先了解和熟悉目前水电行业和四川省内现有的关于调整概算编制的一些惯例和做法。由于调整概算是在工程建设期间编制，不同编制原则和方法之间的差异总体而言主要集中在项目划分、工程量复核、已完工程和未完工程的计价方式、已发生变更索赔项目费用的计列方法等方面。下面对目前主要的编制方法做一简单介绍。

2.1 水电水利规划总院倡导的“复核概算”

复核概算的编制的总体思路和方法较为接近设计概算，主要基于“复核”和“调整”的理念进行编制:

(1)项目划分和计价方式:与设计概算基本相同，投资计算不分已完工程和未完工程;

(2)工程量:以原设计概算为基础，依据经审查批准的重大设计变更专题报告、随复核概算一同报审的一般工程设计变更汇总报告所确定的工程项目及工程量，对相关概算项目和工程量进行复核、调整;

(3)单价:由于施工方案、施工工艺等发生变化且对投资有较大影响时，重新编制单价(单价编制的原则、方法、价格水平和定额标准等，原则上应与原设计概算一致)，其他单价直接采用原设计概算单价;采用单位造价指标计算或综合项计列的建筑工程项目、未计价材料、设备及其有杂费等项目，原则上已完工的项目按经分析计算后的单位造价指标计列，未完工或未实施项目根据复核概算编制年价格水平复核调整。

2.2 交通部门航电工程的调整概算

(1)项目划分和计价方式:总的项目划分与设计概算相同(航道部分执行内河航运工程相关规定，发电部分执行水电工程编制规定)，以调整概算编制时间进行分割，分为已完工程和未完工程;

(2)工程量:已完工程采用分界时点前已结算工程量，未完工程采用未施工项目的施工图设计工程量;

(3)单价:已完工程和未完工程的单价均按各标段签订的合同价格执行。

2.3 四川省内水利水电工程的调整概算

这种方式是四川省水利系统内各设计院和造价咨询单位常用的编制方法，具体情况如下:

(1)项目划分和计价方式:总的项目划分按照水利或水电(具体依项目主管部门所属行业确定)行业设计概算编制规定中的项目划分执行，在三级项目列项时，又以签订合同的不同标段进行划分。如:某工程引水隧洞由两个标段进行施工，则在引水隧洞项下，分列“引水隧洞一标段”、“引水隧洞二标段”，各标段下再计列明细项目;

(2)工程量:已完工程采用分界时点前已结算工程量，未完工程采用未施工项目的施工图设计工程量;

(3)单价:已完工程按各标段签订的合同价格或者已确定的变更单价执行，未完工程根据调整概算编制时点价格水平，按照概算编制办法重新编制。

3 关于四川省水电工程调整概算编制原则和架构的建议

在上述目前主要采用的3种调整概算编制架构体系中，其各有优点，也各有缺点，笔者将其对比分析如下(表2)。

表2 水电工程调整概算编制模式优缺点对比表

笔者在综合分析了上述各种模式的优缺点后，对四川省调整概算编制原则和架构提出如下建议。

3.1 关于项目划分

笔者认为，按照“复核概算”模式进行项目划分较为合理，理由如下:(1)调整概算仍然是“概算”，因此，其编制思路应该与设计概算相同，是对设计概算的复核和调整，在设计概算基础上进行编制较为合理;(2)调整概算的价格采用设计概算价格或者重新编制的概算单价，价格水平与设计概算相同，均为“概算”水平;(3)复核概算按工程实际情况，在对工程量和项目进行复核后，是对原概算的系统性调整，便于作为工程完工后进行竣工决算、审计和稽查的依据。

3.2 关于工程量

工程量在原设计概算的基础上，复核施工图工程量，增加经审定的重大变更项目工程量和经复核的一般变更项目工程量后确定，完整的反映工程实际实施情况。

3.3 关于单价和费用计算

对变化不大的项目单价，可直接采用原设计概算单价，对主材市场价格或施工工艺发生较大变化的的项目，应按调整概算编制年价格水平和现行定额重新编制。

3.4 关于预备费的计算

由于按设计概算模式进行项目划分，已发生的非实物变更和索赔费用无法出项(有实物工程量的变更项目可在分部分项过程中出项)，在一定程度上导致概算费用不能完全反映工程实际情况。为解决这一问题，结合其他模式的优点，笔者对预备费的编制建议如下:

(1)根据已完工程结算资料，测算已发生的应在预备费下开支的相关费用占已完成总金额的比例;

(2)根据已完工程和未完工程的实际情况，对比分析后确定预备费费率;

(3)按与设计概算相同的计算原则，用上述费率计算预备费。

4 关于四川省水电工程调整概算编制需要注意的问题

对概算的调整作为建设项目投资动态管理的一种措施，避免了“一刀切”的纯静态管理的弊端，能有效的对项目投资进行动态管理。但近年来在项目调整概算编制和审查过程中也出现了一些“钻空子”的现象，部分项目业主利用“调整概算”的机会来实现一些其他商业目的或者获得其他利益。如通过调整概算来规避项目单位管理不善、失职渎职导致投资增加的责任，或者通过调整概算擅自扩大规模、提高标准、增加建设内容等。因此，对于从事工程造价行业的咨询单位，在编制和审查调整概算时，对下列问题应予以高度重视。

4.1 严格界定调概条件

鉴于设计概算的重要性，为了避免随意、恶意调整概算，需严格界定调整概算的条件。只有满足条件的项目，才能编制调整概算。

水电水利规划设计总院编制的《水电工程复核概算管理办法(报批稿)》中规定，“水电工程项目投资完成额度达到原核准(或批准)可行性研究报告设计概算投资额度的80%及以上，且经分析测算后投资额度超过原投资额度8%以上时，可编制工程复核概算”。《浙江省水利水电建设工程调整概算管理办法(1997试行版)》中规定，“当完成工程量达到60%以上时，业主单位可向初设审查部门提出调概要求，并申述调概理由。经同意后，再进行调整概算编制工作”。

国家发展改革委2009年发布的《关于加强中央预算内投资项目概算调整管理的通知》也指出，“国家发展改革委将按照静态控制、动态管理的原则，区别不可抗因素和人为因素对概算调整的内容和原因进行审查。对于使用基本预备费可以解决问题的项目，不予调整概算”。

因此，笔者建议四川省主管部门也应尽快出台关于调整概算的相关管理办法，对调整概算的条件予以明确规定。

4.2 工程量复核是关键

以往，在设计概算的编制和审查中，我们更多的关注基础单价编制、定额选用、费用水平等价格方面的因素，对工程量重视不够，并且由于工程量复核工作量大，往往审查机构和审查专家都疏于对工程量进行复核计算。实际上，通过扩大或者虚列工程量来增加投资，比提高价格更具有隐蔽性。

因此，在调整概算中，除了对价格和费用的计算要严格审查以外，还必须对工程量进行仔细复核。对于重大设计变更导致工程量增加的，必须要有经审定的专题报告及专项(调整)报告;一般设计变更和工程实施过程中的工程量的变化，必须由项目业主进行清理后，随调整概算一并报审，增加的工程量都应有书面的原因说明，并且要有相关的计算依据和支持性材料。

4.3 加强对结算资料的审核

如果采用已完工程和未完工程的模式编制调整概算，则已完工程需要根据结算资料进行计列。由于结算资料由项目业主负责向调整概算编制单位提供，因此，编制单位对结算资料本身的完整性、准确性也应该进行仔细复核，避免因对结算资料审核不严而重复计列、多列费用。

4.4 相关编制和审查机构应加强职业责任感和职业道德，规范执业

国家发展改革委2009年发布的《关于加强中央预算内投资项目概算调整管理的通知》明确规定，“对由于勘察、设计、施工、设备材料供应、监理单位过失造成调整概算超过原批复概算的，根据违约责任扣减有关责任单位的费用，超出的投资不作为计取其它费用的基数。对过失情节严重的责任单位，建议相关资质管理部门依法给予处罚并公告”。

勘测设计单位和造价咨询机构在编制调整概算过程中起着至关重要的作用，因此，作为造价咨询机构和工程造价从业者，一方面应具有社会责任感，客观公正的编制调整概算;另一方面，也要加强自身的职业道德，规范执业，杜绝弄虚作假等不良行为，降低自身的执业风险。