公共行政质量管理体系建设研究

文/杨洁明 晏绍庆 马 娜

公共行政，是以国家行政机构为主的公共管理组织依法对社会公共事务进行有效管理并提供公共服务的活动。公共行政工作质量不仅关系到国家公共资源的利用效率，也是国家行政机构等公共管理组织的服务能力和行政管理水平的体现。建设服务型政府的发展目标是党在新的历史条件下，从建设中国特色社会主义全局出发提出的重要任务，是社会主义和谐社会建设的重要内容，也对各级行政机构的工作提出了更高的要求，客观上为其关注公共行政的质量和效率提供了源动力。因此，如何在充分考虑公共行政工作特点和质量管理需求的基础上，构建科学适用的公共行政质量管理体系，从而实现提高政府质量管理水平和行政效能的管理目标，成为当前迫切需要解决的问题。

一、推进行政工作质量管理的背景

2003年10月，党的十六届三中全会通过的《中共中央关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》中强调加快转变政府职能，切实把政府经济管理职能转到主要为市场主体服务和创造良好发展环境上来，这被追溯为我国服务型政府建设的理论元点。2004年2月，温家宝总理在讲话中首次提出了"服务型政府"的概念。2005年3月，温总理在十届人大三次会议的《政府工作报告》中再次强调，“努力建设服务型政府，创新政府管理方式，寓管理于服务之中，更好地为基层、企业和社会公众服务”。2006年10月，党的十六届六中全会对构建社会主义和谐社会做出了全面部署，强调"建设服务型政府，强化社会管理和公共服务职能"，要着力转变职能、理顺关系、优化结构、提高效能，把政府主要职能转变到经济调节、市场监管、社会管理、公共服务上来，努力为人民群众提供方便、快捷、优质、高效的公共服务。这是在党的文件中首次提出服务型政府建设的明确要求。

服务型政府建设对国家行政机构的管理方式、工作效能评判、工作质量目标等提出了全新的要求，公共行政管理开始关注如何使公共管理组织在充分运用公共资源的情况下，为社会提供最具效益、最适当、最合理的公共服务，聚集点是质量和效率。

但是，单纯依靠规章制度来规范公共行政行为的管理模式，已不足以保证公共行政的输出质量。一方面由于组织建章立制的出发点通常是为了保证正常的工作秩序，因此与质量管理的需求存在一定的差异，不仅缺乏明确的质量目标，也缺乏系统的质量评价方法，难以据此开展有效的质量管理；另一方面由于组织的规章制度通常只给出框架性的指导和原则性的要求，难以指导具体的实践活动。

因此，随着我国对公共行政管理质量的日益重视，探索提高公共行政工作绩效和能级的方法已成为以国家行政机构为主的公共行政主体的内在要求和自觉行为，在行政管理工作中导入质量管理体系的探索，不仅是这种内在要求的集中表现，也是服务型政府建设的必然要求。

二、公共行政主体导入ISO 9000质量管理体系的现状分析

由于ISO 9000质量管理体系在我国推行较早，社会接受度较高，理所当然地成为广大公共行政主体推进质量管理体系过程中的第一选择。

根据国家认监委的统计，“十一五”期间，最多时共有1 659个机构（2007年底统计数据）获颁"公共行政管理"领域ISO 9000质量管理体系（QMS）认证证书，主要分布在公共服务窗口和执法部门，食药监、税务、质监和公安等系统。

根据一些文献和部分导入ISO 9000质量管理体系的"公共行政管理"领域机构的自我评价，推行ISO 9000质量管理体系对公共行政主体的质量意识和管理水平有一定的提升，同时也暴露出一些问题。根据国家认可委的有关认证统计，截至2009年，我国颁发的"公共行政管理"领域QMS证书中，仍然有效的仅占三分之一。而同期对全国颁发的所有QMS证书的统计显示，证书有效率远高于33%，达到79%左右（见图1）。公共行政管理领域QMS证书有效性远低于平均水平的原因目前尚缺乏权威的定论，但从一个方面反映出公共行政主体在实施ISO 9000质量管理体系的工作中与其他类型的机构存在较为明显的差别。

图1 公共行政管理领域质量管理体系认证证书有效性与全国整体情况的对比

图2 公共行政管理领域质量管理体系认证证书数量变化情况

我国近年来申请并获得公共行政管理领域QMS证书的数量变化规律也提醒我们需要对公共行政主体导入ISO 9000质量管理体系的实效进行再研究、再评估、再思考。图2反映了过去6年间公共行政管理领域颁发的QMS证书增长率及占全部QMS证书比例的变化情况，其中，公共行政管理领域QMS证书占全部QMS证书的比率呈逐年下降的趋势，从2005年6月的0.77%降至2011年6月的0.55%。图2数据还显示该领域QMS证书的数量呈现出先缓慢增长、再快速增长、而后急速下降、又再度增长的趋势。公共行政管理领域QMS证书数量开始的缓慢增长显示出公共行政机构对ISO 9000质量管理体系开始关注并进行尝试，2007年的快速增长是在示范效应和自身质量管理需求的双重推动下实现的，2008年开始的下降趋势可能是受已导入ISO 9000质量管理体系的公共行政机构在体系运行过程中的各种问题逐渐显露的影响所致。2010年下半年开始的再度增长，更多的原因则是在缺乏专门适用于公共行政工作的成熟质量管理体系的情况下，广大公共行政主体迫切需要一种质量管理工具提高公共服务质量的权宜选择。

上述现象已引起了国家认监委的关注，从2011年5月13日至9月底认监委组织开展了“国家行政机关导入ISO9000质量管理体系有效性”调查，并成立了专门的调查组，聚焦“认证过程”、“成效与问题”、“改进建议”等几方面，希望对影响国家行政机关导入质量管理体系工作有效性的因素进行分析并形成改进措施，为国家行政机关提供更加切合实际的质量管理工具。

三、公共行政工作特点及与ISO 9000质量管理体系的适应性分析

1.公共行政工作特点分析

建立符合公共行政工作实际的质量管理体系，首先需了解公共行政工作的质量管理对象（即质量管理体系的保障目标）和特点。公共行政主体是公共管理活动中享有管理权利和承担管理义务的公共组织，以国家行政机关为主，也包括其他由法律、法规授权可行使公共管理职权的社会组织。公共行政的客体则是各种社会公共事务，包括公共问题、公共项目、公共资源、公共行为等，其具体内容由各公共组织的特定行政职能决定。表1为对一般公共行政主体的工作内容及其服务对象等所做的分析。

表1 一般公共行政主体的工作内容分析

实际上，公共行政主体不仅在工作内容、服务对象和结果形式等方面呈现出鲜明的个性特征，在其他方面也与企业型的组织存在比较明显的差异。

①管理目的和依据不同

②活动输出的特征不同

③阶段性工作比重存在差异性

公共行政主体除公共行政服务等常态化工作外，还不可避免地存在部分临时性和阶段性工作，这些工作也是公共行政主体行使公共管理职能所必须承担的重要工作内容。这与企业型组织业务内容相对固化的状态有所不同。

公共行政主体的各项阶段性和临时性工作在工作内容、直接目标、开展程序、结果体现和考核方式等方面都存在较明显的差异，较难进行规律化提炼，也为其质量管理活动提出了一定的挑战。

2.ISO9000质量管理体系在公共行政领域的适应性分析

结合公共行政工作特点及公共行政主体与其他类型组织的对比分析可知，公共行政工作在内容的可固化性、输出结果与工作质量的相关性、绩效评估的复杂性等方面与其他类型工作存在显著的区别，并提高了ISO 9000质量管理体系在公共行政领域执行的难度，也影响了执行的效果。这种不适应主要存在于以下几个方面：

①ISO 9001标准“以顾客为关注焦点”的要求无法切合公共行政工作的实际情况，因此存在较大的不适应。公共行政服务的“顾客”涵盖群体复杂多样，虽然直接服务对象以行政相对人为主，但其工作所产生的影响可能涉及更多层面，直至全部社会公众。公共行政工作不仅需要考虑对直接服务对象需求的满足程度，更需要符合其公共产品的定位，其产品和劳动的利益应由社会成员共同享有，因此，公共行政质量管理的目标应以维护社会共同利益为核心，体现宏观层面的社会公平。

②ISO 9001标准有关“产品实现”的内容，在表述和涵义上都与公共行政工作存在较多差异和不适应。对于企业型组织而言，不管其提供给顾客的是具体的实物产品，还是无形的服务产品，其产品的实现都是以交付为标志的单次独立活动，对其产品质量的评价也集中在具体的产品本身。但对提供公共行政服务的主体而言，其产品的实现绝不仅限于当前的具体服务行为本身的输出结果，还应综合考虑对其他社会公众的影响、对社会公平秩序的维护等长期的、多方面的贡献。因此对其质量的保证需从政策依据的把握、方针原则的遵守、程序规范的执行等多角度予以全面考虑。

③ISO 9001标准有关“测量、分析和改进”的内容不足以支撑公共行政主体内部自我提升的需求，具有一定程度的不适应性。公共行政主体除了关注顾客满意度和投诉处理等要素外，还具备较强的内部改进驱动力，如对自身绩效和管理能级提升的要求等。

四、公共行政主体构建质量管理体系的几点思考

由于行政工作具有明显区别于企业型组织活动的自身特性，并且这些特性已经影响到了ISO 9000质量管理体系在公共行政主体中执行的效果和可持续性，因此有必要从行政质量管理需求和行政工作特点出发，研究构建专门适用于公共行政工作的质量管理体系。

1.秉承ISO 9000质量管理体系的全过程管理和“持续改进”的理念

全过程管理方法和"持续改进"理念的作用和重要性不仅已经在长期的质量管理实践中得到了验证，而且与公共行政工作过程对输出结果质量存在重要影响的特性，以及公共行政工作不断追求进步的自我驱动实现了良好的契合，因此是公共行政质量管理体系构建过程中应坚持的原则和理念。

2.简化质量管理体系建立和运行的工作程序，突出可操作性和效率性

服务型政府建设的一个重要目标是为人民群众提供方便、快捷、优质、高效的公共服务，也就要求在尽量短的时间内动用尽量少的公共资源来得到预期的公共服务质量。繁琐复杂的体系不仅意味着更多时间、工作量和公共资源的投入，也会影响公共行政主体贯彻并保证质量管理体系有效性的积极性，并增加其难度。因此，公共行政质量管理体系应超越拘泥于细节的状态，合理简化和优化工作程序，实现效率最大化。

3.强化对质量目标及其测量方法科学性的判断

质量目标是一个组织在质量方面所追求的目的，是组织一切质量管理活动的基础和指引，如果制定的质量目标缺乏科学性、可操作性和可考核性，不仅容易造成组织理解和实施上的困难，也会从根本上影响整个体系的科学性，对于公共行政主体而言尤其如此。相对于企业型组织，公共行政工作的输出结果更加抽象、决定质量的构成要素更加复杂、对质量目标实现程度的判断更加困难，必须在质量管理体系建设过程中首先解决树立科学适当的质量目标和确定有效的质量目标测量方法的问题。

4.建立工作绩效评估体系

测量、分析和改进历来是质量管理的重要内容和环节，监视和测量能够验证输出结果满足需求的程度，分析能够发现需要改进的内容，改进能够提高质量管理体系的有效性。当前各地行政机构广泛开展的行政效能建设，也是基于以上认识，力求对公共行政主体发挥功能的程度及其产生的效率、效益和效果进行评估，并指导改进。因此，在公共行政质量管理体系中有必要建立科学合理、简便易行的工作绩效评估体系，实现绩效考核与目标管理相结合，丰富行政质量管理内涵。

[1]杰伊·M·沙夫利兹等.公共行政学经典著作选读[M].北京:国家行政学院出版社,1992.

[2]罗森布鲁姆,克拉夫兵克.公共行政学:管理、政治和法律的途径[M].第六版.北京:北京大学出版社,2006.

[3]ISO/TC 176.ISO 9001:2008 Quality management system-requirements[S].

[4]田武,李钊,刘卓慧等.GB/T19001-2008质量管理体系要求[S].北京:中国标准出版社,2009.