加强河湖管理 维护河湖健康——访水利部建设与管理司司长孙继昌

近年，一些地方违法围垦水面、侵占河湖，非法占用河道岸线和违规采砂等涉河违法行为频频发生，严重影响了河势稳定，危害了防洪、灌溉、供水、生态、航运等涉水社会公共安全，对水资源的可持续利用和河湖健康生命造成严重威胁。2011年中央1号文件和中央水利工作会议明确提出，在“十二五”期间要基本建成河湖健康保障体系，进一步加强河湖管理，严禁建设项目非法侵占河湖水域。水利部陈雷部长在2011年全国水利建设与管理工作会议上提出要继续加大河湖水域岸线监管力度。面对新形势、新任务和新要求，如何加强河湖管理，维护河势稳定，确保河湖健康，就此问题，日前记者专访了水利部建设与管理司司长孙继昌。

中国水利：加强河湖管理，维护河势稳定，确保河湖健康，是水利部门的一项重要职责。请您谈谈当前河湖管理面临的形势及存在的主要问题。水利部在加强河湖管理方面开展了哪些主要工作？取得了怎样成效？

孙继昌：河湖作为水资源的载体，具有重要的自然功能、经济功能和社会功能，是人类社会生存和发展不可替代的基础性自然资源，是自然生态系统的重要组成部分，是构筑防洪保安体系的重要屏障，是改善区域环境、合理配置水资源、维系生态平衡的核心要素，更是开展各项水利工作的立足之本。河湖地区是人类经济和社会活动的密集区域。自古以来，人类择水而居，河湖与人类生存和发展密切相关，为人类文明的传承和历史发展作出了巨大贡献。但是，随着我国经济社会的快速发展，人水争地的矛盾日益突出，非法侵占水域岸线、乱采滥挖河道砂石、违规超标排放污水等违法违规事件不断发生，引起了社会和媒体的高度关注，对此，党中央、国务院和水利部领导高度重视。切实加强河湖管理，维护河湖健康生命，实现河湖资源永续利用，是水利工作的重点，也是河湖管理者的首要职责。

近年，水利部通过强化制度建设与注重规划编制相结合，加强日常巡查与专项整治相结合，严格依法查处与狠抓源头治理相结合，教育引导与建立长效机制相结合，采取一系列“组合拳”式的措施，不断加强河湖管理并取得初步成效。

一是法规建设不断加强。1988年国务院颁布《河道管理条例》以来，各流域机构和各级水行政主管部门认真履行职责，依法管河工作逐步加强。各地根据实际，相继出台了《河道管理条例》实施办法，制定和完善与河湖管理相关的水域岸线管理、河道采砂管理等办法或规定，不断规范和强化河道管理，约束河道采砂和涉河行为，为河道管理提供了法规制度保障。目前，水利部正在开展《河道管理条例》修订、“河道采砂管理条例”制订和中小河流管护、水域岸线占用补偿等办法的研究制定工作。

二是规划编制全面展开。对河湖管理进行依法、科学规划，是加强河湖管理的重要基础。最近，水利部刚刚批复了长江中下游干流河道采砂规划，已经组织初步完成了全国江河重要河道采砂管理规划和全国重点河道（湖泊）岸线利用管理规划。同时，积极开展加强河湖管理的对策和政策研究，水利部把“新时期湖泊管理”列为2010年水利重大课题，目前研究已经形成初步成果；自2009年开始，开展对河道管理的规范化研究工作，为科学管理河湖提供理论支持。

三是审批管理逐步规范。建立了流域机构河道管理范围内建设项目审查及通报制度，加强对建设项目占用河道管理范围内水利设施、水域和补偿制度研究，涉河建设项目管理及审查日趋规范。长江干流河道全面实施了河道采砂论证和许可管理，并采取竞争方式公开出让，河道采砂管理更加公开、透明、科学。2011年，为加快京沪高铁跨河防洪影响工程建设，水利部与铁道部建立了部际联合检查督导机制，在短时间内完成了沿线249项跨河桥梁的建设方案审查和防洪影响工程实施工作，确保京沪高铁如期建成和防洪安全。

四是日常监管不断强化。2010年4月，水利部印发了《关于加强河道采砂管理确保防洪安全的通知》，5月印发了 《关于开展河道采砂管理执法检查的通知》；2011年8月，印发了 《关于开展河湖管理执法检查的通知》，集中在全国范围内组织开展河湖管理和采砂管理执法大检查，通过一系列集中执法检查进一步遏制和打击非法侵占河湖水域岸线、非法采砂等行为，推动河湖管理长效机制建设，保障社会公共安全，维护河湖健康。

五是集中开展专项整治。针对各流域实际，有重点地集中开展专项整治。在长江干流，2010年6—9月，水利部联合交通运输部组织开展了长江干流涉砂船舶专项整治与执法行动，并将2011年定为长江“涉砂船舶治理年”，通过狠抓源头治理，遏制非法采砂行为，使长江河道采砂处于总体可控状态；在淮河流域，2011年7—11月，水利部组织安徽、江苏、山东、河南四省集中4个月时间开展了淮河流域河道采砂专项整治行动；在黄河流域，针对审计署审计中反映的黄河滩区24个违规建设项目违规占用黄河河道问题，水利部派出4个检查组分赴黄河流域七省（自治区）进行集中检查和督促整改，同时集中开展了黄河河道采砂专项整治行动。对媒体反映和群众举报的涉河违法事件及时调查处置，有效打击了违法行为。

六是合作机制不断深化。建立合作机制，加强部门联合，形成监管合力，是加强河湖管理的一种非常有效的形式。2007年，水利部联合交通部、安监总局在全国范围内集中两个月时间组织开展了河道采砂专项整治行动，打击成效显著。2009年4月，水利部、交通运输部共同签署了《加强长江河道采砂管理合作备忘录》，把多年来两部密切协作的成果以合作机制形式固定下来，使两部合作有制度、有目标、有行动、有效果，2011年两部共同成功召开了长江河道采砂管理工作会议，为进一步加强长江河道采砂管理，深化两部合作内容，为维护健康长江奠定了基础。2011年，水利部又与铁道部签订了合作备忘录，把涉河建设项目管理列为合作重点之一。目前，水利部正在与国土资源部进行沟通协调，希望通过两部合作，发挥各自职能优势，共同打击非法河道采砂，促进全国河道采砂管理依法、科学、有序。

中国水利：河道非法采砂、涉河建设项目违法乱建等，近年一直是社会高度关注的焦点问题。您认为为什么这些问题受到了关注？当前河湖管理方面主要面临哪些挑战？

孙继昌：尽管我们采取了各种措施，不断加强对河湖的管理，但由于人口增长和经济发展的压力，人类经济社会活动对河湖的侵害正在日益加重。国家对18亿亩（1.2亿hm2）土地红线的划定，土地审批难度加大和征地费用上升，以及河湖水域岸线成为房地产开发的黄金宝地，在一些地方挤占河道、围垦湖泊、非法采砂、无序开发的现象仍屡见不鲜甚至日趋加剧，河湖的功能和作用在不断降低，健康生命正在受到威胁和破坏，我国河湖开发、治理和保护正面临严峻挑战。目前，河湖管理已经成为社会关注的一个焦点，也成为当前水利社会管理工作中的一个重要方面。

一是河湖水面萎缩。造成河湖水面萎缩和河湖消亡的原因是多方面的，有气候变化的影响，有经过长期运行后泥沙淤积的加重，但当前最主要的还是不合理人类活动的影响，导致河湖被非法围垦挤占、过度开发利用、水域大量减少、调蓄功能弱化。近期，媒体对非法侵占河湖的事件不断曝光，像云南风光秀丽的洱海情人湖被非法填占事件，湖北恩施居民有在河道中建设七层居民楼事件，黄冈市团风县总路嘴河上非法建起商业房导致“河道变商街”事件，四川三台县和云南马龙县商业和房地产开发挤占河道事件等。前不久，审计署审计公报反映黄河沿线七省 （自治区）24个建设项目违规占用黄河河道933.33hm2。这些非法侵占行为，导致河湖水域严重减少甚至消失。2011年《中国水利发展报告》提出，与20世纪50年代相比，仅湖泊面积大于1 km2的湖泊总面积减少了14 850 km2，约占20世纪50年代湖泊面积的15%。发生萎缩的湖泊中，干涸湖泊417个，干涸面积5 280 km2，占湖泊萎缩总面积的36%，淡水湖泊萎缩面积占萎缩总面积的82%。

二是水质不容乐观。由于人类活动排放的大量营养物质，导致河湖污染，水质下降，有些河湖水体功能丧失，部分河湖生态功能退化，个别地方甚至影响到了城乡供水安全。根据2011年全国地表水资源质量状况月报分析，9月水利部监测和评价的1090个江河湖库重点水质断面中，Ⅰ类水占评价断面的3.5%，Ⅱ类水占到30.3%，Ⅲ类水占了29.7%，Ⅳ类水占了15.8%，Ⅴ类水占了8.3%，劣Ⅴ类水占12.5%。其中156个湖泊水库断面中，Ⅳ～Ⅴ类断面43个，占27.6%；劣Ⅴ类断面22个，占14.1%。云南省的滇池营养状态为中度富营养水平，河湖水质仍不容乐观。

三是生态功能退化。无序开发肢解河流水动力的连续性，导致河道自身动力功能丧失，一些河流被“跑马圈地”，大量“四无电站”上马建设，流动的河流被一节节拦腰斩断；一些河流因上游引水和拦蓄，下游河道脱流，有的已经成了季节河或干河，有的已多年未见水流；有的湖泊和湿地因入湖水量减少，水质咸化，湖面萎缩，甚至干涸、消亡，乃至形成荒漠。河湖的生态、环境和生物多样性受到极大损害。湖泊围网养殖泛滥，许多河湖的围网养殖已远远超出其本身所能容纳的能力，水生态系统被破坏，人工大量投放饵料又加速了湖泊的富营养化过程，蓝藻水华开始出现。2007年，太湖的蓝藻水华大面积暴发，造成水源供水危机和环境灾难，其经济损失和社会影响重大。

四是防洪隐患突出。有的地方河道被侵占，湖泊被围垦，特别是个别地方还“填排涝湖，造高尔夫”，“水库边上造别墅”，“水路变马路”，最直接的后果是河湖行蓄洪能力被抵消、蚕食，导致洪水位逐步抬高，降低河湖的防洪能力，加大防洪风险。近年，有的地方山区河流暴发大洪水，水位远远超出以往流量下的值，原因之一就是河道被严重侵占。目前，由于经济建设对砂石需求量的不断增大，受采砂高额利润的驱使，非法河道采砂成为影响河势稳定和防洪安全的一大隐患，有的河道被采挖得千疮百孔，造成水流紊乱，严重影响河势稳定，影响防洪和通航安全，影响堤防和沿岸桥梁等基础设施安全。

分析产生上述4个方面问题的主要原因，客观上，一是河湖水域和岸线具有优越的水资源和地理条件，具有优美的自然风光和良好的生态环境，往往成为商业竞相开发的“黄金地带”；二是岸线、水域、水能和砂石资源的低成本开发利用和高利润的驱使，导致非法、无序开发屡禁不止；三是大量基础设施建设需占用大量土地，而全国土地的强化管理和审批，“高压线”碰不得，使一些地方打起了侵占河、湖、沟、塘的主意；四是对河湖生态系统的脆弱性估计不足，污染超过其承载能力；五是管理法规制度有待进一步完善和强化。主观上，一是缺乏河湖资源意识，不注意对河湖资源的节约和保护；二是缺乏对河湖功能和作用的认识，不遵循自然规律办事；三是缺乏法律意识，对河湖进行非法围垦侵占；四是缺乏长远观念和大局意识，仅从一地一己私利出发，急功近利，违规开发，过度索取，地方裁量权过大致使非法侵占“合法化”；五是一些地方重视不够，监管乏力。

河湖是水资源的载体，河湖消失，水将不存。大约80多年前，鲁迅先生就预言：林木伐尽，水泽湮枯，将来的一滴水，将和血液等价。因此，破坏河湖资源的发展必将是“失血的发展”。

中国水利：建立河湖管理长效机制是河湖管理的终极目标。您认为针对这些问题，水利部今后应采取哪些措施来建立和完善河湖管理的长效机制？

孙继昌：加强河湖管理是转变经济发展方式的必然要求，是保障群众生命安全的必然要求，是加强水利社会管理的必然要求，是确保河湖健康生态功能的必然要求。2011年中央1号文件和中央水利工作会议提出，在“十二五”期间要基本建成河湖健康保障体系，要加强河湖管理，严禁建设项目非法侵占河湖水域。新时期加强河湖管理面临难得机遇。作为河湖主管部门，我们必须进一步明确工作目标，理清工作思路，采取有效措施，切实维护河湖健康生命。

新时期加强河湖管理的总体要求是：以科学发展观为指导，牢固树立以人为本、人与自然和谐的理念，坚持预防保护、综合治理、生态修复相结合，科学合理开发利用河湖资源，依法严格规范和约束人类不合理活动，坚决遏制河湖萎缩和退化趋势，全面保护和改善河湖生态系统，努力做到河湖不萎缩、功能不衰退、污染不超标、生态不恶化，实现河畅其流、水复其动、湖还其清，永葆河湖健康，永续为人类造福。

目前，河湖管理工作尽管已采取了前述对策，但还需进一步加强，以促进人水和谐，维护河湖健康生命，做到意识要超前，监管要有力，执法要坚决，打击不手软，保护要到位。下一步重点做好以下8个方面的工作：

一是加强规划，实行科学管理。重点抓好河湖管理各项规划的编制和修订，加强规划治导线划定，合理确定不同区域、不同河流、不同河段的功能定位，以规划来指导河湖管理。通过合理规划严格限制对水域、岸线和滩涂的侵占，防止滥采乱挖河道砂石，做到既促进合理利用、服务经济社会发展，又保持河湖良好的自然特征，实现人水和谐相处。下一步将抓紧完成全国江河重要河道采砂管理规划，为采砂监管提供科学依据；加快编制完成全国河道（湖泊）岸线利用与管理规划，保障河道（湖泊）岸线资源的有效保护、科学开发、高效利用。在大规模中小河流治理中，坚持因地制宜，合理规划。既要确保防洪安全需要，又要遵循河道自然规律，考虑河流的自然属性和生态功能，河道治理坚持宜弯则弯，宜滩则滩，宜宽则宽，防止随意侵占河道和裁弯取直，破坏河道自然形态和河道功能。积极推进河湖水系连通，通过有效措施，促进水体流动，实现以动治静、以清释污、以丰补枯、改善水质的目标。

二是完善法规，加强依法管理。河湖管理必须依法行政，依法行政首先要完善法规。现行的河道管理条例是1988年颁布的，其后水法进行了修订，防洪法、行政许可法、行政强制法颁布实施，河道管理条例部分内容已不能完全适应当前河道管理的实际需要，同时全国河道采砂管理没有国家层面的法规做保障，亟须修订河道管理条例、制定河道采砂管理条例和中小河流管理办法等，避免出现因法律缺位或操作性不强，造成行政不作为和执法难的问题。积极推进水利工程确权划界工作，根据有关法规要求划定管理范围和保护范围，向社会公告并设立标志，为依法管理提供基础保障。

三是严格审批，强化源头管理。重点是严格规范涉河水事行为，严格河道采砂许可制度，严格水工程建设规划同意书制度，严格河道管理范围内建设项目审批制度，坚决查处不履行审批手续和不按批准要求从事的水事违法违规行为。同时要强化分级负责，严格审查，严格把关，严格审批，坚持公正、公平、公开，坚决杜绝审批许可的随意性，严厉查处“暗箱操作”行为。逐步建立健全建设项目占用水利设施和水域补偿制度，以市场手段遏制水域的无序占用，切实保障河湖资源的有效保护和合理利用。

四是强化巡查，注重日常管理。指导各地建立日常巡查制度，建立多层次、广范围、反馈及时的监管体系，加强日常巡查密度，加大现场监管力度。重点是加强对重要江河、重点河段、重要区域和重要时段的巡查，对河道违法违规行为坚持抓源头、抓苗头，做到早发现、早制止、早处理。加大执法力度，严格执法程序，严肃查处违规建设项目，发现一起，查处一起，处罚一起，绝不手软，以儆效尤。继续加大对违法违规涉河项目建设、河道采砂、排污等社会焦点和热点事件的查处力度，保持高压严打态势，做到总体可控。

五是专项整治，严格执法管理。针对突出的重点难点问题，适时开展专项执法和整治行动，扩大执法影响力，提高执法效果。加强跨部门执法协作，定期或不定期联合执法，形成执法合力，严厉打击违法涉河水事行为，杜绝乱采、乱挖、乱堆、乱建等现象。继续保持对涉河违法行为的高压严打态势，在对长江、淮河、黄河流域河道采砂专项整治和全国河湖执法检查的基础上，对重点地区、重要时段、敏感水域，尤其是省际边界水域要定期开展联合整治和专项打击行动。同时加强对中小河流的建设与管理，坚决杜绝借河流治理侵占河道的行为。

六是创新机制，探索长效管理。进一步加强部门合作，积极探索多部门协作共推机制，重点加强水利部与交通运输部、铁道部、国土资源部等部门的合作，充分发挥各相关部门行政监管效力，形成涉河行为的监管和打击合力；进一步通过深化改革，建立健全河湖管护机制，使河湖有明确的管理单位，有明确的责任主体，有完善的管护机制，有一定的管理人员和管护经费；进一步建立监督检查和考核机制，加强目标责任制管理，落实监督管理责任主体，强化现场监督管理，同时积极探索推广“河长制”等行之有效的管理模式。

七是强化手段，推进现代化管理。全国河湖点多面广线长，和加强河湖管理的要求相比，目前基础工作还很薄弱，需开展河湖普查，摸清河湖家底，掌握详细情况，建立河湖管理信息系统，以适应河湖管理的需要。不断完善管理手段，改进管理技术，提升管理效率和管理水平。着力完善系统化标准体系，推进规范化管理，提高管理信息化水平，推动河湖管理现代化管理能力的提升。目前有的地方管理力量还比较薄弱，要进一步加强能力建设，加强执法装备，强化执法手段，不断提高执法能力，切实增强河湖管理的科学性、针对性和有效性。

八是营造氛围，突出社会管理。河湖功能具有多样性，河湖管理涉及部门多、行业多，难度很大，任务艰巨，责任重大，同时河湖管理具有广泛的社会性和群众性，是社会管理的重要领域之一。作为河湖管理者，要充分认识河湖管理严峻形势和难得机遇，不断创新水利社会管理方式方法，不断提高依法治水和科学管水水平，多渠道地向社会广泛宣传，增强群众保护河湖、依法建设的自觉性，引导人们自觉调整生产、生活方式，以河为伴，以河为友，给洪水以出路，还河流以生存空间。要充分发挥新闻媒体、社会舆论和广大人民群众的监督作用，通过曝光、举报等形式，为加强河湖管理和打击违法违规水事行为创造有利条件。