建立健全基层水利服务体系

水利部副部长 李国英

一、农田水利在我国发展的必然性

人多水少、水资源时空分布不均，是我国的基本国情、水情。根据各地不同的降水特点，可将全国分为干旱半干旱、半湿润、湿润三大气候区域。干旱半干旱区域包括西北内陆和黄河上中游部分地区，面积占全国的53%，降水量少于400mm，发展农业生产必须进行长年灌溉。半湿润区域包括黄淮海地区和东北地区，面积占全国的15%，降水量为400～800 mm，由于这一地区降水时空变化十分剧烈，农作物对灌溉的要求很不稳定，要保持这一地区粮食稳定生产，也必须要有灌溉措施的保障。湿润区域包括长江中下游、华南地区及西南部分地区，面积占全国的32%，降水量一般在800 mm以上，这些地区是水稻主产区，虽然该区域降水量较大，但5—8月的降水量占到全年的60%以上，降水时间分布与水稻生长周期不完全匹配，因此这一区域也要进行补充灌溉。由此可见，要解决我国的粮食问题，必须要重视和发展农田灌溉。

正是基于上述认识，农田水利在我国历史发展的进程中一直成为治国安邦的重要手段，历代治国者均对此给予了高度重视。从大禹治水时期的沟洫到商周时期的井田制，从春秋时期的芍陂到战国时期的智伯渠、都江堰，从秦汉时期的郑国渠、坎儿井到隋唐时期的唐徕渠、它山堰，从宋元时期的木兰陂、广济渠到明清时期的通济堰、大清渠，从民国时期的泾惠渠、洛惠渠到新中国成立之后的人民胜利渠、淠史杭、位山、宝鸡峡等灌区，自古至今，农田水利建设与发展的脚步从未停歇。

新中国成立后，党和国家更是对农田水利给予了高度重视，投入了大量人力、物力、财力，促进农田水利事业发展取得了历史上任何一个时期都无法比拟的巨大成就。截至2010年年底，我国已建成大中小型水库8.72万座，大中型泵站5万多处，大型灌区434处，中型灌区7 865处，小型农田水利工程2000多万处。在这些水利工程的支持下，我国有效灌溉面积达到9.05亿亩（0.603亿hm2），居世界第一位，以占全国49%的耕地面积生产了全国75%的粮食和90%以上的经济作物，灌区平均单产是旱田的2.9倍。我国能够以占世界6%的水资源、9%的耕地，解决了占世界21%人口的粮食问题，农田水利建设功不可没。

二、农田水利存在的两个“最后一公里”问题

我国广大农村实行家庭联产承包责任制以后，农业生产力得到空前解放和发展，粮食产量大幅度提高。但与此同时，农村集体组织逐步退出农田水利工程建设和管理，以至于小型农田水利工程建设、管理主体缺位。特别是2003年“两工”（农村义务工、劳动积累工）制度的取消，农民在农田水利建设中的投劳筹资数量大幅度减少，农田水利投入出现较大缺口。在上述生产关系发生重大调整后，小型农田水利工程建设的投入机制与管理体制对生产关系的适应性变革没有及时跟上，造成了我国农田水利当前普遍存在两个“最后一公里”问题。

1.工程建设“最后一公里”问题

小型农田水利工程建设，过去一直靠土地集体所有制基础上的集体动员机制来完成，其主要途径为社队自筹及农民群众劳动积累。实行家庭联产承包责任制以后，这种集体性的社会资源动员机制虽然减弱，但依然存在收取农业税基础上的“乡提留、村统筹”作为固定的小型农田水利建设资金来源，并且从制度上仍然规定农民有义务通过“两工”来为小型农田水利工程建设投劳。据统计，在投工量最多的1998—1999年，农民“两工”投入达102亿个工日。农村税费改革后，自2003年开始，“两工”基本取消，2005—2006年的冬春农田水利建设中农民投工量仅有29亿个工日，比1998—1999年投工高峰时减少了73亿个工日。即便是按每个工日20元计算,年减少投入高达1 460亿元。在这样的机制下，小型农田水利工程建设的替代投入机制一直没有建立起来，因此，导致小型农田水利工程年久失修、淤塞荒废，在2009年、2010年北方冬麦区和西南地区遭遇特大干旱，迫切需要小型农田水利工程发挥灌溉效益时，大部分灌区却因灌溉渠系的“最后一公里”没有打通，致使农田抗旱工作受到严重影响。

2.工程管理“最后一公里”问题

国家对灌区的管理机构只设到支渠一级，斗渠以下为小型农田水利工程，位于灌区渠系的末梢。小型农田水利工程的所有权和使用权，过去一直隶属于社队集体。实行家庭联产承包责任制后，改变了原来社队集体与农户的关系，社队集体不再像过去那样能够将分散的农户整合到统一的计划体制下，农村社会组织没有得到替代性的发育和成长，农民组织化程度不高，出现了农田水利公共事务缺乏组织与管理的现象，农田水利的公益性碰到了家庭生产经营的个体性，虽然理论上仍可将小型农田水利工程的所有权与使用权认定为集体所有，但由于实际层面的集体缺位而使其权属模糊不清，从而使小型农田水利工程管理一度陷入“公地的悲剧”。小型农田水利工程管理上的主体缺位，出现了“政府管不到、集体管不好、农民管不了”的问题。由此，进一步限制了小型农田水利工程作用的发挥。

上述两个问题的存在，说明农田水利工程建设与管理明显滞后于经济社会的发展，也使其成为影响农业稳定发展和国家粮食安全的最大硬伤。因此，2011年中央1号文件明确提出要把水利作为国家基础设施建设的优先领域，把农田水利作为农村基础设施建设的重点任务。鉴于水利具有很强的公益性、基础性、战略性，中央1号文件要求其投入以政府为主导，加大公共财政对水利的投入，发挥公共财政对水利发展的保障作用。在突出加强农田水利等薄弱环节建设的部署中，特别提出要加强灌区末级渠系建设和田间工程配套。可以预料，在国家加大农田水利投入后，小型农田水利工程建设“最后一公里”问题有望得到解决。对小型农田水利工程管理“最后一公里”问题，应通过建立健全基层水利服务体系来解决。

三、基层水利服务体系建设的基本框架

基层水利服务体系，是为基层水利建设、运行、维护和管理提供全方位服务的各种组织与机构形成的有机整体，不是某一个组织或者某几个机构的代称。基层水利服务体系至少应包括以下三个方面的内容，或通俗称之为“三驾马车”。

“第一驾马车”：基层水利服务机构。它是以小流域、区域或乡镇为单元设置，作为县级水行政主管部门的派出机构，是国家最基层的水利单位，在其辖区内行使水行政职能，主要承担水资源管理、防汛抗旱、农田水利建设、水利科技推广等公益性职能，其特性是政府职能的延伸，是基层水利服务体系的基础力量。

建设基层水利服务机构，重点是定性质、职能、编制、隶属关系。首先是明确公益性职能。多年来，基层水利服务机构职责不清，公益性职能与经营性服务混为一体，与管水单位合署办公，与施工企业“两块牌子一套人马”等现象比较普遍，既影响了水行政职能的发挥，也影响了政府给予的保障程度。2011年中央1号文件明确要求强化水资源管理、防汛抗旱、农田水利建设、水利科技推广等公益性职能，这是新形势下基层水利服务机构建设的准确定位，也是搞好基层水利服务机构建设的重要前提。在确定基层水利服务机构职能时，应把上述公益性职能固定下来，把可以由市场解决的经营性服务分离出去，按市场方式运作。其次是科学设置机构。基层水利服务机构设置要综合考虑当地经济社会发展水平、水资源禀赋、辖区面积、水利及农业生产特点等因素来设置，在水利建设和管理任务较重的地区，可以以乡镇为单元建立基层水利服务机构，其他地区可以以流域或区域为单元建立基层水利服务机构。第三是理顺隶属关系。基层水利服务机构应作为县级水行政主管部门的派出机构，行使相应的行政职能。要实行“条块结合、以条为主”的管理体制，县级水行政主管部门负责人员调配和业务指导，人员考评、晋升、调动充分听取所在乡镇等地方的意见。这种隶属关系，有利于县级水行政主管部门统一调配基层水利服务机构的力量，避免乡镇各自为政，力量分散，从而能更好地适应当前和今后一段时期大规模开展农村水利建设的要求，适应农村水利规模化、专业化、现代化发展的形势。第四是合理核定编制。要综合考虑当地农村水利设施数量、灌溉面积、农业生产特点等因素，按照专业、精干、效能的原则合理确定。要确保一线工作的水利专业技术人员比例及其专业性质，保证其公益性职能的正确履行。

“第二驾马车”：农民用水合作组织。它是按照一定章程，由受益农户自愿组成自我服务的民间合作组织。它填补了农村小型农田水利工程管理主体的缺位，是解决小型农田水利设施的公共性与农户家庭经营的个体性之间矛盾的有效途径，也是农村取消“两工”后，调动农民群众参与小型农田水利工程建设与管理的重要途径,借此可解决大量小型农田水利工程有人用、无人管的问题。

农民用水合作组织是农民群众自主兴办和管理小型农田水利工程设施的社会团体，其特征主要是合作互助，主要从事受益区内水量分配、水费收取、水事秩序维护、水事纠纷调解，负责末级渠系的建设与管护等。多年的实践证明，农民用水合作组织在增强农民民主管理意识、密切供用水双方的关系、改善田间工程管理和维护状况、改进田间灌排服务水平、促进节约用水、提高水费收取率、减轻农民不合理负担、降低农业生产成本、保证农民增收等方面取得了明显成效。推进农民用水合作组织的发展和改革，深受地方政府、水利工程管理单位和农民群众的欢迎。对此，2005年国务院办公厅转发的 《关于建立农田水利建设新机制的意见》给予了明确支持，“鼓励和扶持农民用水协会等专业合作组织的发展，充分发挥其在工程建设、使用维修、水费计收等方面的作用”。为了扶持、鼓励和规范农民用水合作组织建设，水利部、国家发展改革委、民政部联合印发的《关于加强农民用水户协会建设的意见》，对农民用水合作组织建设的指导思想和基本原则、职责和任务、组建程序、运作机制、能力建设、扶持政策等都提出了具体的指导意见。为统筹小型农田水利工程的建设、运行与管理，应进一步采取切实有效的措施，加强和积极培育、支持农民用水合作组织建设。

“第三驾马车”：准公益性专业化服务队伍。因其服务对象是具有公益性的灌溉设施，所以它的服务不能是盈利性的，服务成本的付出应享受国家财政补贴，如抗旱服务队、喷灌微灌设施维修队等。它是适应农村水利建设管理新形势的要求，为农民提供水利技术服务的专业化队伍，包括专业设备提供、现场维修服务等，其特征主要是专业化和技术性服务，一般应由县水行政主管部门负责组建。

准公益性专业化服务队伍，作为向农民群众提供专业化技术服务的组织，适应农村水利规模化、专业化、现代化发展趋势的必然要求，是农村水利建设管理的重要技术服务力量。但专业化服务队伍的建设，除抗旱服务队经过几年实践逐步摸索出一套较为成熟的管理经验外，其他都还在探索之中。胡锦涛总书记在中央水利工作会议上提出，要加大对防汛专业抢险队、抗旱服务队、水利科技推广服务等专业服务组织的扶持力度。应根据各地农村水利建设管理的实际需求，积极探索、总结适应本地特点的专业化服务队伍建设管理模式，积极推进准公益性专业化服务队伍建设。

以上“三驾马车”，相互联系，互为补充，互相支撑，互不替代，共同解决农田水利工程建设管理的“最后一公里”问题。当然，随着农村经济社会的进一步发展，以“三驾马车”为基本框架的基层水利服务体系还会不断得到补充和完善。

[1]武汉水利电力学院，水利水电科学研究院 《中国水利史稿》编写组.中国水利史稿[M].北京：水利电力出版社,1985.

[2]郑风田，崔海兴，郎晓娟.我国农田水利建设的反思[EB/OL].价值中国网，2011-3-1.http：//www.chinavalue.net/Finance/Blog/2011-2-28/711219.aspx.

[3]韩俊，何宇鹏，王宾.建立小型农田水利建设和管理新机制的政策框架 [EB/0L].2011-5-17.http：//www.drcnet.com.cn/DRCNet.Channel.Web/Report/index.aspx.