非营利组织与政府在应急管理中的合作问题研究

胡涤非，张 婷

(暨南大学应急管理学院，广东 广州 510632)

新中国成立六十多年以来，尤其在改革开放之后，我国公共事业取得了令世人瞩目的成就。但是在取得这些成就的背后，愈来愈多的突发公共事件充斥着人们的眼球，可以说，当前我国正处在突发公共事件的多发期。突发事件具有发生的突然性、后果的不确定性、威胁的严重性和处置的紧迫性等特点，对于政府的传统公共管理提出了巨大挑战。而近年来，尤其在2008年那场牵动全国13亿颗心的汶川大地震之后，有愈来愈多的非营利组织(NPO)参与到应急救灾和重建工作中去，他们以专业性、快速性、灵活性满足了受灾群众的多层次需求。这种情况的出现甚至让一些乐观的学者惊呼:“公民时代已经到来!”然而，NPO的工作效果却未达到人们总体期望。志愿者队伍由于缺乏统一协调，导致灾区内资源配置无法达到最优;志愿者介入救灾工作中，本着一颗热忱的心却办了坏事，救人者反被救等新闻早已不新鲜。在重大灾害面前，无论是政府、社会还是公民个体，力量都显得太过单薄，只有政府、企业与非营利组织之间的密切合作，才能有效提升人类社会防灾、救灾、抗灾的能力。

一、研究现状

随着中国NPO组织不断发展壮大，近年来国内关于NPO的研究也日益增多，其中部分研究聚焦于NPO与政府的合作问题，而有关NPO与政府在公共危机事件中合作的研究成果却相对较少。国内外已有的研究可以归结为以下几个方面。一是NPO参与减灾防灾工作的情况。多数学者认为NPO参与减灾防灾已经成为一个趋势，但存在的问题较多。林艳提出当前法律为NPO的成立设置较高的门槛，再加上与政府沟通不多及自身的缺陷，导致了 NPO参与危机管理不足。①此外，较多学者认为当前中国的NPO与政府合作尚在起步阶段，存在问题较多。詹花秀从中国近二三十年NPO与政府的关系出发，认为长期以来政府习惯于“大包大揽”的作风还未转变过来，对NPO工作有抵触情绪，因而影响双方合作。②二是关于NPO与政府合作中的职能定位。有学者认为NPO应当作为政府工作的补充角色。沈荣华认为由于突发事件具有不确定性、复杂性，NPO可以凭借着迅速的反应、灵活的服务和对灾害发生地的熟悉，成为协助政府救灾的依靠力量。③三是关于双方未来合作方式的研究。邓国胜基于对多元主义和法团主义的比较，从当前NPO行政化色彩较浓、缺乏独立性的国情出发，提出以物理分离和去组织行政化的方式进行政社分离，再对政社关系重构。在重构过程中，由于当前NPO依赖性较强，缺乏培育机关，因此不能将政社彻底分离，而应该设立培育机构帮助NPO转型。④孟李娜以汶川特大地震为例，以综合集成的思想为指导，运用物理—事理—人理系统方法论和旋进方法论，分别提出了 NPO—项目—政府、NPO—建议—政府、NPO—协议—政府、NPO—监督—政府四种合作模式以及合作保障体系。⑤

通过以上的文献梳理，我们可以看出关于NPO与政府合作问题的研究已经有了比较丰富的成果，但仍然有一些需要进一步加强和拓展的领域。首先是缺乏NPO与政府合作问题的专门研究，现有的成果多为学者在研究政府危机管理问题或NPO组织时连带提到的。其次，已有的研究成果大多采用规范研究方法进行理论探讨，较少使用定量分析进行经验研究。针对现有研究的不足，本文尝试利用定量分析的方法，通过问卷调查了解NPO与政府在公共危机事件中的合作态度，并对二者的态度进行比较研究。因此，本文要讨论的问题可以归结为:第一，NPO与政府在应急救灾中的合作现状如何?第二，NPO与政府过往的合作经验是否会对双方未来的合作意愿产生影响?第三，双方对未来的应急管理合作中存在的阻碍因素有哪些看法?

二、数据来源及问题设计

本次调查自2010年7月启动，2011年1月完成。通过邮寄问卷、网络问卷、集中填答等三种方式向广东、重庆、河南、北京等多个地方的NPO及广东、四川、河南、重庆等地的政府成员(来自省政府、市政府、县/区政府、民政厅、民政局等与应急管理相关的部门)各自发放两套问卷。从NPO回收问卷296份，其中有效问卷281份，有效率为94.93%;从政府回收问卷277份，其中有效问卷264份，有效率为95.31%。

问卷主要从三个维度进行了调查。一是对双方“是否有过合作经验”进行了调查，我们提供了“无合作经验”和“有合作经验”两个选项。二是根据情景研究方法，假设政府与NPO在未来合作中面临“法律法规和制度保障缺乏”、“资金缺乏”、“人力资源缺乏”、“信息沟通缺乏”、“激励机制缺乏”、“NPO自身局限”等障碍，请受访者对这些因素可能会对双方合作带来的阻力进行评估。我们提供了“阻力非常大”、“比较大”、“一般”、“比较小”、“没有阻力”五个选项。三是就“未来双方合作信心如何”向NPO与政府提问，以测量双方的合作意愿。我们提供了“非常没信心”、“没信心”、“一般”、“有信心”、“非常有信心”五个选项。“是否有过合作经验”问题为二分变量，我们对选择“无合作经验”的赋值“0”，“有合作经验”的赋值“1”。其他的问项均按照李克特量表的赋值方法依次赋值“1”、“2”、“3”、“4”、“5”。

三、资料分析

1.双方合作情况及合作信心分析

本次调查的281个NPO及264个政府成员中，有83个NPO成员与政府有过合作或接触，占29.54%，有104个政府成员与NPO有过合作或接触，比例高于NPO近十个百分点，为40.31%。双方对合作结果的评价良好，认为合作大多是成功的，政府对合作情况的评分稍高，为4.03分，高于NPO的3.67分。在NPO合作过的政府部门中，大多数为民政局、消防队、团委、应急办等与应急管理密切相关的部门，而政府合作过的NPO多数为青年志愿者协会、红十字会和义工联。

如表1所示，政府对未来合作信心较足，平均分为3.79，相比之下，NPO得分略低，为3.48。在五个选项中，没有一个政府成员选择了“非常没信心”，选择“有信心”和“非常有信心”的占71.86%;而NPO对双方在未来应急管理中的合作信心没有政府那么强，选择“非常没信心”和“没信心”的NPO占总数的12.31%。可见，NPO中没有合作信心的成员比例远高于政府成员。

2.过往合作经验对合作信心的影响

那么合作经验会不会对合作信心产生影响呢?研究发现，与政府没有合作经历的NPO成员与有过合作经历者在未来的合作前景上的态度有所不同，后者比前者稍显悲观。从表2中可以看出，在与政府有过合作经验的NPO成员中，选择“对来合作非常没有信心”的人为0个;而与政府没有合作经验的NPO成员中，则有10个受访者选择了“对来合作非常没有信心”，占5.41%。对于有过合作经历的NPO来说，选择“有信心”和“非常有信心”比例合计为59.04%，而没有合作经验的NPO中选择这两项的只有52.43%。

表2 合作经验与合作信心的关系——NPO

研究发现，政府成员对双方未来合作的信心同样受到过往合作经验的影响。如表3所示，有过合作经历的政府机构中选择“有信心”和“非常有信心”的比例占到78.37%，而没有合作经验的机构选择这两项的则只有64.28%，两者的差距超过了10%。这一数据表明，在双方未来的合作态度上，有过合作经历的政府机构要比没有合作经历的更为乐观，这一点与NPO成员是一样的。但与NPO成员不一样的是，来自政府的受访者中没有任何一个人表示对未来双方的合作“非常没有信心”。

表3 合作经验与合作信心的关系——政府

3.对未来合作中可能存在的障碍分析

虽然政府与NPO成员在未来的应急管理工作中都具有较强烈的合作意愿，但不可否认的是，未来的合作中还存在不少阻碍因素。那么，双方对这些可能的阻碍因素的看法是怎样的呢?我们提出了“法律法规和制度保障缺乏”、“资金缺乏”、“人力资源缺乏”、“信息沟通缺乏”、“激励机制缺乏”、“NPO自身局限”六个可能对双方合作产生障碍的因素，请受访者对这些因素可能产生的阻力大小进行一一评估。⑥如表4所示，NPO的问卷结果显示，以上提到的六个阻力因素都得到了3分以下的平均分，即认为阻力都比较大，其中“法律法规和制度保障缺乏”得分最低，为2.13分，“资金缺乏”次之，平均分为2.25分，而“人力资源缺乏”得分最高，为2.61分。与NPO相比，政府的六个阻力因素得分也在3分以下，与NPO相同的是，“法律法规制度保障的缺乏”也成为得分最低的项目，为2.23分，“资金缺乏”次之，为2.32分，而得分最高的是“人力资源缺乏”和“激励机制缺乏”，均为2.61分。以上结果表明，跟政府相比，NPO更倾向于认为以上六个因素会造成阻力。

表4 合作中障碍的分数评估 (分)

四、政策建议

政府与NPO活动的目标之一都是力图为社会提供更好的公共物品，因此双方具有良好的合作互动是达成目标的重要前提。自第二次世界大战之后，受国家干预、福利国家观点和计划经济的影响，政府职能急剧扩张，政府角色不断膨胀，但社会问题却层出不穷，因而引发人民对政府治理能力的怀疑，也就是政府失灵问题⑦。近二十年来兴起所谓的“政府再造运动”、“新公共管理运动”都旨在减少政府对其他社会部门的干预，让社会三大部门各司其职，迸发出应有的活力。在减灾救灾中，许多问题政府没能力过多承担，而NPO可以提供更细致、更快捷、更灵活的服务，同时亦可以为政府减少成本。然而缩小政府活动范围和职能范围并不意味着政府责任的丧失和转移，而是部分职能通过民间的力量发挥出来⑧。政府仍然要承担起目标制定、政策规划、合理调度、监督评估的职责。因此，NPO与政府的关系不应该是竞争和冲突，也不应该是相互独立，而应该是相互合作。根据《民政事业统计季报》显示，截至2010年4季度我国社会团体有24.3万个，民办非企业单位19.5万个，基金会2 168个⑨。在灾难来临的时候，掌握着这些NPO联系方式的政府部门无疑具有独特的优势。在应急救灾中，政府不仅掌握着丰富的人力、物力和财力资源，也能迅速得到真实准确的一手资料。政府以其权威、资源的优越性和职能内容、职能属性理所当然地发挥主导作用。而我国目前仍处于“大政府，小社会”的阶段，许多NPO不是“先天不足”就是“发育不良”，资金不足、专业人员缺乏、管理水平低下等许多问题还阻碍着NPO的发展，真正的公民社会离我们还很远。在未来的合作中，应该由政府牵头，主动寻求与NPO合作。

虽然我们认为双方在应急管理中的合作非常必要，但应该强调的是双方必须在保持相对独立的前提下合作。我们在调查中发现，有74.1%的NPO认为与政府合作重要，45.5%的NPO认为与政府合作不会降低其独立性和自主性。有80.8%的政府成员认为与NPO合作重要，而认为合作不会降低NPO独立性和自主性的政府成员为82.1%。换言之，无论是政府还是NPO都认为合作非常重要，但是NPO更害怕与政府的合作会影响其独立性和自主性。而更有趣的一项发现是:有过合作经历的NPO比较不担心合作会降低独立性和自主性。主要表现在有49.73%没有合作经验的NPO认为合作会降低独立性;与此相反，有38.55%的NPO成员认为不会。从目前国情来看，许多NPO并不是真正独立自主的NPO，不是政府对NPO的管制太严就是NPO对政府太过于依赖。此外，许多政府部门的官员仍然对NPO抱着一种抵触的情绪，认为他们参与减灾救灾只会添乱，因而仍习惯“大包大揽”，就算有NPO参与应急管理，NPO也容易成为政府部门的一个延伸机构。因此，对于政府而言，应该转变传统观念，开诚布公，积极寻求与NPO的合作。而对于NPO，应该从资金、人员编制和管理方面做到独立自主，例如在资金方面可以筹集会费以维持组织运作，而不必以政府财政资金为主。

调查发现双方认为未来合作中最大的阻力来自于法律法规的不完善。针对这一现状，我们查阅了资料，发现自20世纪90年代以来，中国政府先后公布施行了《社会团体登记管理条例》、《红十字会法》、《公益事业捐赠法》、《基金会管理条例》和《民办非企业单位登记管理暂行条例》等法律法规。1999年，广东省在全国率先颁布了《广东省青年志愿服务条例》。截止到2009年年底，共有14个省、直辖市或自治区，11个较大的市颁布了志愿服务条例。这样的立法，不可谓不多，但为何在调查中却发现“法律、法规和制度保障的缺乏”呢?经过深度访谈和对数据的进一步分析，我们发现现行的法律法规对NPO注册门槛设置太高，致使许多NPO有NPO之实却无NPO之名。根据《社会团体登记管理条例》规定，首先业务主管单位要对NPO的成立进行实质审查，通过“初审”之后，登记管理机关还要独立进行实质性审查方能给NPO一个合法的“名分”。在这个“双重登记”的过程中，任何一方不同意，NPO都不能合法成立。而一些NPO在找不到主管机关或者说有些机关为了避免惹麻烦而不愿意作为主管机关的时候，NPO的合法登记就出现了困难。实际上，目前我国未登记或登记为企业的NPO差不多是正式登记者的10倍⑩。大量未得到法律认可的NPO在行动过程中缺乏相关法律的指导与保护，自然也就觉得“无法可依”。因而修改法律中对NPO注册门槛规定过高的条文，是切实保护NPO合法利益的现实需求。

此外，让NPO觉得合作中缺乏法律法规保障的另一原因还在于立法方面的空白。《社会团体登记管理条例》、《民办非企业单位登记管理暂行条例》、《基金会管理条例》、《红十字会法》及各地方的志愿管理条例规定的是各自法律主体成立条件、登记及注销程序、登记管理机关和业务管理机关对社会团体的监督管理。这些法律法规主要集中于组织的产生及日常活动的开展，甚少涉及双方合作过程中的权利及职责范围，当NPO受到政府越权侵害时的法律救济也鲜少提及，尽管诸如《社会团体登记管理条例》中有“国家保护社会团体依照法律、法规及其章程开展活动，任何组织和个人都不得非法干涉”的规定，但缺乏可操作性。

基于以上的讨论和研究，我们提出如下的政策建议。首先，政府应该更加重视在应急管理工作中与NPO开展合作，这是有效提高人类社会防灾、减灾、救灾能力的重要渠道。其次，政府与NPO应在保持双方相对独立性的前提下建立良性互动的合作关系，打破过去政府大包大揽的管理模式。再次，政府应该在保障对NPO等社会组织进行宏观管理的前提下，降低NPO准入门槛，把更多符合实际情况的NPO纳入法律法规保障体系，并且增添双方权利职责界限的规定，以便于让NPO不再感到“无法可依”。

总之，在突如其来的灾难面前，政府、NPO任何一方的力量都显得太单薄、太渺小，而进行联手合作必定会成为未来的抗灾趋势，政府与NPO都更应该以更积极的姿态促成双方友好合作。

注释:

①林 艳.我国非政府组织参与危机管理的不足与对策[J].法制与社会，2009，(23):264－265.

②詹花秀.论NGO在中国的发展[J].财经理论与实践，2003，(5):115 －118.

③沈荣华.非政府组织在应急管理中的作用[J].新视野，2005，(5):44 －46.

④邓国胜.政府与NGO的关系:改革的方向与路径[J].中国行政管理，2010，(4):34－37.

⑤孟李娜.汶川特大地震灾后重建NGO与政府合作模式[J].宜宾学院学报，2008，(11):2 －3.

⑥此问项为逆指标，得分越低表示阻力越大，得分越高表示阻力越小，该问项分数为1～5分.

⑦⑧张成福，党秀云.公共管理学[M].北京:中国人民大学出版社，2001.

⑨2010年4季度全国民政事业统计数据[EB/OL].http://www.mca.gov.cn/article/zwgk/tjsj/，2011 － 01 －30/2011－03－18.

⑩雷 娟.志愿者立法障碍分析[A].中国法学会行政法学研究会2010年会论文集[C].2010.