地方债务风险怎么办

■本刊记者 吴明华

从各省公布的债务情况看，局部负债率过高是否会引发严重风险，再一次引起了人们的担忧和争论。地方债务问题到底怎么看，怎么办？

继审计署公布全国地方债务总体情况后，目前，已有10余个省市也陆续公布了各自的政府性债务账单。从已公布的情况看，仅山东和广西的债务率低于全国整体水平的52.25%，其他省市债务率均偏高。其中重庆、吉林和海南下辖的部分区县，债务率更是超过100%的国际警戒线。局部负债率过高是否会引发严重风险，再一次引起了人们的担忧和争论。地方债务问题到底怎么看，怎么办？

数字背后的风险

《决策》：对于之前审计署公布的数字，“地方债务风险总体可控”的说法似乎为大多数人所认可，但各省的数字陆续公布之后，有些人认为局部“有严重风险”。一时间，众说纷纭。对于这些数字，我们到底应该如何看待？

魏加宁：总体上看，风险尚在可控之中，但不排除个别地区的风险度已经很高。尤其是西部地区的债务状况值得高度关注。越是西部地区，债务的相对负担越重。

从表面上看，西部地区的债务只占27%，似乎并不太高，但是如果与西部地区GDP所占比重和财政收入所占比重相比，其债务的相对负担就要高出许多。

另一方面，我们说西部地区的问题相对较大，并不是说东部就没有问题。从目前一些地方公布的数据看，东部也有个别地方的债务负担相对较高。

时红秀：如果地方公布的数据是在审计署数据基础上的，那分省公布应该不会与总体数据有多大差别。

总体来说，越是发达的地方债务数额越大。最近我们去山东调研，有个现象让我们很吃惊。一般以为东部地区可能财政比较宽裕一些，政府拿着财政资金能干的事也多一些，其实他们的财政也就是基本的保工资、保运转、保稳定。政府要拿出多少公共资金来干项目，可能性都不大。

发达地方主要是土地增值比较稳定，在现有的宏观经济条件下，预期比较好，所以金融机构敢于放贷给地方政府，来进行大量的城市基础设施改造。相对而言，中西部地区就没有这个条件，债务总额也没那么大。所以说，债务风险不能光看数字本身，而要看它背后的故事。

《决策》：从各地公布的情况看，一些地方从今年开始进入还款高峰。如果局部地区还不了债出现违约，会不会导致地方债务风险？

时红秀：地方债务风险，我认为应该分两个层面来看。第一个层面是可支配财力与债务比，是否有风险。有些地方超过了100%，很多人可能觉得有风险，但其实忽略了一个制度层面的问题。比如说，债务率达到两倍、三倍，又怎么样呢？地方政府没有破产的法理基础，没有一部法律说地方政府可以破产。所以如果有风险，实际上是流动性支付不足的风险。

另一个层面是资产总量和债务的比较，这是真正值得担心的风险。但中国政府可能是全世界所有政府中最富有的，因为城市土地、矿产资源等都属于国家所有，由政府代表国家行使所有权。政府资产总量太大了，所以风险问题不大。

但这并不是说地方债务问题不重要，我们担心的是还款高峰到来，如果出现新的拖欠，契约的精神得不到遵守，这对我们整个市场经济体制建设是不利的。另外，可能会导致金融机构重新积累一些不良资产。

在传统方式下，如果金融机构出现大量不良资产或呆坏账，我们再搞一次不良资产的剥离，由人民银行再贷款或发行国债，实际上就是货币的超发。这不仅仅是体制上的伤害，还会导致货币的贬值，相当于地方政府分解了中央政府的货币发行权。若干年以后我们回过头来看，我们的货币越来越不值钱了。所以，真正的风险是在这里。

问题根源在哪

《决策》：从各地十二五规划来看，尽管近年来，地方政府债务规模越来越大，但融资冲动却越来越强烈，为什么会出现这种现象？

魏加宁：我国的财政管理体制、行政管理体制和经济管理体制是地方债务不断攀升的根本原因。作为我国重要的投融资主体的地方政府，缺乏必要且正规的融资渠道。地方政府只能通过非正规渠道变相举债、违规融资，从而陷地方债务于隐蔽失控蔓延的状态。

在财权不足的情况下，地方政府经济发展的任务和公共管理的职能却在不断加重，财政支出的压力在增大。更糟糕的是，现在的干部人事制度导致了地方政府官员行为短期化。

为了在有限的任期内表现“政绩”，获取政治资本，部分地方官员不惜一切代价大规模融资举债，大搞“形象工程”和“政绩工程”。干部考核制度“重硬件建设，轻软件建设”，“重物质业绩，轻财务考核”，“重资金投入，轻效益评价”。

因此，地方政府举债往往毫无后顾之忧，只管借钱举债而不计成本效益，更不计风险。政府与市场的关系没有理顺，也给官员的短期化行为提供了土壤。

时红秀：各级地方政府，其实就是推动中国经济发展的引擎。地方政府充当了融资者、组织者和资源配置者，这就是中国特色。但与此同时，地方政府也成了可支配资源的争夺主体。

所以我们看到，各级地方政府都在竞争、争夺，横向之间招商引资方面的争夺更严重。在竞争过程当中，就希望相互之间承担更少的责任，获得更大的收益、更大的支配权。所以，地方政府就会想尽办法套取某些政策，或是利用中央的一些政策，来实现自身的目的。

比如说，现在开始清理整顿地方债务，下一步地方会变什么花样？就是保障房建设。你不是让我干吗?没钱怎么办？地方政府肯定会想办法，把以前的融资平台改造或是换个名头，来规避中央的清理整顿。也可能改头换面，把原来想要做的项目想办法和保障房建设挂钩。

这是有过教训的。4万亿推出以后，当时地方上的缺口总共是1.3万亿，但这两年的筹资额远远不止，甚至达到4倍之多。后来检查却发现，一年后真正的配套资金到位率还不到10%。那么，地方筹集大量的资金干什么去了？就是干自己的项目去了。地方拿着中央开的单子干自己的事，而中央也愿意开单子让地方买单。这种故事不是经常重复吗?

我们知道政府不是财富生产机器，可是现在包括住房建设、教育、医疗等，都被当做是公共物品，要政府提供。但政府凭什么提供？既然要求政府提供，那就要为政府提供所引起的后果做好思想准备。

《决策》：现在地方上保障房建设任务这么重，确实也面临着融资问题。

时红秀：现在一些地方也在探索，保障房不一定都由政府大包大揽，有的地方在给开发商批地的时候，提出相应的条件，让开发商作出一定的贡献，为政府分担一些压力。这方面是有一定的运作空间的。

另外，房价地价真正控制住之后，保障房建设压力就没那么大了，住房问题可以通过市场来解决。一旦房价稳定下来，“十二五”期间不会像现在这样压力这么大。

后来检查发现，一年后真正的配套资金到位率还不到10%。那么，地方筹集大量的资金干什么去了？就是干自己的项目去了。

地方如何应对

《决策》：地方债务多以土地作为抵押，靠土地收益来还债。在当前严厉的宏观调控下，土地收入锐减，在还款高峰到来之际，地方如何面对这种困境？

时红秀：这个问题在一些地方已经出现了。有的地方卖地收入高的时候二三十个亿，而今年上半年才1个多亿。这就给地方政府一个警示，不要还按照原来的玩法，把一些破资产、烂资产随便整合整合，通过平台公司融资来搞建设。在宏观经济形势稳定的时候侥幸可以，但一旦出现波动，就很成问题。

还款高峰到来，地方政府没有多少流动性支付，最有可能的是金融机构主动出面延期，这并不意味着债务危机。债务危机包含两个层面，一个是流动性支付危机，另一个就是真正的资不抵债，面临破产。如果是流动性支付发生困难，可以通过双方重新订立协议延期。

《决策》：地方政府在举债机制上也存在不少问题，如新官不理旧债、借债的人不考虑还债等。这次国务院常务会议也提出，要建立规范的地方政府举债融资机制。下一步，地方上应该如何做？

时红秀：融资是市场行为，必须按照市场的逻辑来办。一个好的融资机制，有几个特征，第一是透明，融资主体借债干什么、怎么还，都必须透明化；第二是监管；第三是破产，破产是最终意义的惩罚。

现在一说融资机制，往往强调监管，就是增加审批程序，多一道关口把关而已。如果地方政府举债既不透明，又不担心破产，光强调监管不是办法。

在透明度方面，我认为有两个现成的机制可以做。一是，金融机构改革之后，很多银行都变成上市公司了，按照上市公司的披露义务，强制性地向全社会公布银行贷给地方政府多少资金。第二是落实《政府信息公开条例》，不能把地方公共财政资金当做机密不公布，这应该是强制性的，如果不披露要给予相应的惩罚。

通过这两方面就可以使地方政府融资公开透明，不需要有什么大的制度变革，让现成的制度机制真正运行起来就行了。

在监管方面，现在是强调上级部门对下级的监管，同时也可以通过人大来监督。政府融资问题可以成为当地人代会讨论的话题，由同级人大检查《预算法》在本地的实施。

魏加宁：最根本的还是要依靠体制改革。改革有两种类型，一种是危机导向，一种是利益导向。地方政府债务问题，搞不好就是危机导向；但是搞好了，也有可能是利益导向。

首先，地方政府自己要主动减轻负担，不要什么事情都抓在自己手里，统统由政府自己来做。在市场经济条件下，凡是市场能够做的事情，就尽量让市场去做；只有市场做不了、做不好的事情，才由政府来做。

其次，还要从根本上理顺中央与地方的关系。在计划经济时期，中央政府以审批地方政府的项目为主；而在市场经济条件下，中央政府应以监督地方政府的财政为主。

争议地方发债

《决策》：现在很多人主张“开前门、堵后门”，建议允许地方发行政府债券或市政债券，以满足地方上的融资需求。对此，您怎么看？

时红秀：如果说地方政府基础设施建设需要资金，所以允许地方发债，实际上是把理论问题搞颠倒了。其实发债不是因为缺钱，在市场经济逻辑下，穷人是借不到钱的。从巴西、俄罗斯的例子可以看到，它们的金融危机或者货币危机都是从地方发债开始的。

当时在制定《预算法》的时候，我们没有给地方发债权，为什么？现在大家说应该给发债权，难道当时不让地方发债的前提条件有了重大变化吗？如果没有，轻易不要提这种主张。

如果给地方政府发债权的话，必须在法律上有清楚的改革和界定，这些发债主体是可以破产的。否则都是没有意义的，如果实施的话是有危险的。

另外，在新的预算法修改草案里有一条，是批准省级政府发债权，这可能是希望在允许地方发债方面往前跨一步。赋予省级政府发债权，可能更多的是出于管理的目的，中央政府在管理上方便，但千万不要以为省级政府比其他级政府，在债务合约履行方面有更高的信誉。

我们关于哪级政府代表国家行使国有资产产权，法律上没有清晰的界定，至少省级政府没有。往往是市县级政府行使城市土地所有权，是产权主体。所以真正有资产担保的，不是省级政府。

魏加宁：允许地方政府自主发债可能也不是最完美的方式，但至少要比现有的银行贷款方式要好。当然，让地方政府自主发债还需要做许多事情，比如修改《预算法》、编制资产负债表、推进预算公开、改革地方人大制度等等。

我认为，让地方政府自主发债还有一个好处就是，它可以给地方政府以正向激励。谁的财政规范、预算公开，谁编制了资产负债表，谁的项目有效益、还款有保证，谁的地方治理环境好、人大监督有效，谁的地方债券就可以多发，就发得出去。这样，地方政府就有动力、有积极性去改善地方治理，改进地方财政，改革相关体制。