政府绩效管理酝酿新局

■包雅钧

2010年7月，中纪委监察部组建了绩效管理监察室；今年3月，国家建立了由监察部牵头的政府绩效管理工作联席会议制度，中组部、中央编办、人力资源与社会保障部、国家发展改革委、财政部、审计署、统计局及法制办等9个部门参加；6月，联席会议召开全国的政府绩效管理试点工作动员会，选择了北京、新疆、杭州等8个地区以及财政部、环保部、农业部等6个部门进行绩效管理试点工作。

种种迹象表明，经过多年的探索之后，政府绩效管理终于开始从国家层面上得到推广。

考核将分三个层面

此次试点，旨在为“十二五”发展布局。

绩效管理，最初是被当作政府机关和企事业单位管理环节的重要组成部分得到探索，目标考核、服务承诺、行风评议和效能监察等多种形式并现。这时绩效管理特别集中于评估环节，更多地是当成一种管理工具而应用。中国在这个时候引入绩效的概念，虽然也有提高行政效率的考虑，但更多的是政治考量。那就是加强中央政策的执行力，更好地建设服务型政府，全面落实科学发展观。政府的考评是政府工作的一个总指挥棒，抓住抓好政绩考评管理就意味着全面落实科学发展观有一个总的抓手。

现实中由于政府绩效管理不科学而导致的问题比较常见。比较突出的是注重经济发展而对民生关注不够，另外就一些干部无为、为政平庸、懈怠。中央在中纪委监察部组建绩效管理监察室，就是要在适应惩治与预防腐败体系建设需要的同时，克服一些干部无过便是功的不良思想，力促勤政廉政，重在惩治平庸与懈怠的官员。这对于改进机关作风，为地方经济社会营造良好的环境，提高行政效能是有积极意义的。据了解，这个机构的主要职能有三，一是对政府绩效管理有研究与指导，二是开展领导干部问责与监督；三是组织推动国务院的行政审批制度改革。相对于纪委其它部门重在针对“廉政”方面而言，组建这样机构说明监察部门本身职能也在发展完善。

此外，不同地区经济社会发展的水平不一样，各地政绩管理与评估也有不同的指标体系，上级对之考评也就不能一刀切。选择一些地方与部门进行试点，则是为了更好地在面上积累绩效管理的经验。中央最近的几大举措说到底是要从根本上也是从宏观上引导各级干部为政有为有方。

“十一五”期间，国家发改委完成了对全国各省的区域划分，按照资源能源环境和土地开发状况，国家发改委将全国分为优化开发、重点开发、限制开发和禁止开发四类。

根据设想，“十二五”期间，中央对地方政府绩效考核将分三个层面，一是由相关部门从政治层面，将具体指标作为地方政府的业绩，进而作为选拔地方干部的一个重要依据；二是将邀请国外评估机构对地方政府“十二五”规划的具体指标完成情况进行评估；而最终全国人大还将根据总体完成情况进行评估。

亮点与经验

我国的绩效管理的探索多始于发达地区。综合地说，各种绩效管理探索主要集中于三个方面：一是引导政府全面履行政府职能；二是促进政府自身行政机制的优化；三是扩大民众参与政府管理。本次中央试点选择的地方与部门在绩效管理方面都具有自身的特色与优势。

北京是国家首都，重大活动与任务较为繁重。北京市政府各部门围绕重大活动建立了项目责任制，在经过岗位责任制、目标管理考核、多元评价综合考评后现在发展起了以“三效一创、八项指标”为核心的绩效管理体系，即围绕政府履职效率、管理效能、服务效果和创新创优四大方面涉及的八大指标进行管理和考评。八大指标包括：职责任务、依法行政、能力建设、服务中央、协调配合、公众评价、领导评价、创新创优。在这个绩效管理体系中，多元评价是一个特色，公众评价由公开招标的方式产生，以考核促进政府职责的主旨十分明显，量化的绩效管理流程大大促进行政体制的完善。

杭州市的政府绩效管理发展较早、也较为完善与成熟。2000年，由于城市发展、社会变革与职能转型，政府开始形成了一个绩效考评的倒逼机制，民生导向、公民导向的特色十分鲜明。2000年至2004年，杭州市开展了社会各界对政府部门的满意不满意单位测评，2005年以来发展为公民导向测评，普通公民参与的机率用制度化的方式得以保障。几个原非常设机构市目标办、市满意办、市效办整合成立了市考评综合办，挂靠市直机关工委，为正局级单位，主要负责市直单位综合考评、效能建设；协调市直单位的考评检查工作；指导区县效能考评工作。2008年起，杭州市还每年发布《年度社会意见评价报告》，从而增强了普通市民对政府的认同感与满意度。

深圳作为改革开放的前沿，其政府效能、职能转变也同样被社会各界广泛关注。作为一个年轻的城市，它的起步充满活力。但随着后来的发展，一些利益的沉淀，部门关系和效能的影响开始显现。2006年，深圳印发了改革计划通知，提出要将行政效能综合考评列入电子政务建设的重要内容之一，并将2007年列为“行政绩效年”。2007年，市绩效评估委成立，负责指导与协调市直单位和区的绩效评估工作。实践表明，深圳试行绩效评估在强化责任、提高效能、改进服务、推动落实等多方面起了积极作用。根据现行深圳绩效评估方案，它将众多市直部门和区纳入考评范围，从行政效率、行政业绩、执行力与成本四个方面进行外部与内部考评。深圳创新性地探索了“白皮书”制度，即各区、委、局需要根据自身职能制定公共服务的职责、目标与进度公诸社会。深圳将之与政府绩效管理相结合，推出政府绩效观察员制度、绩效指数通报制度、公共项目绩效评价与问责制度等一些新的机制和体制。

福建的政府绩效工作堪称十年磨一剑，经历了“考评—评估—管理”的全面发展过程。2000年省委与政府就作出了《关于开展机关交通建设工作的决定》，提出要建立健全机关效能绩效考评与奖惩制度；从2005年开始，省政府开始在9个设区市政府和23个组成部门开展绩效评估工作，省、市、县、乡镇四级同时探索；2007年在深化评估的基础上，福建建立起了以绩效目标、绩效责任、绩效运行、绩效评估、绩效提升为基本框架的绩效管理制度，探索具有福建特色的绩效管理模式。有学者因此而认为福建是我国第一个在全省范围内实施绩效管理的范例，在建立服务型政府中迈出了关键一步。

当然，欠发达省份在政府绩效管理方面也是可圈可点的。吉林2006年就在全省对政府绩效管理作了全面部署，2007年制定了评估实施方案，分别制定了针对市州和省政府部门的评估指标体系与办法，还成立了省政府绩效评估委员会。它的评估体系重在强调执行，评估主体以人大、政协与社会等力量为主。2011年吉林省政府还专门针对预算绩效管理出台了专门意见。在全省范围内探讨政府绩效管理，吉林省应该说走在全国前列。

再如新疆，它能被列入绩效管理试点地区，则得益于它努力推行的机关效能建设。在这个特殊地方，为进一步发展经济促进地方社会稳定，第一步的就是加强行政机关的效能，充分发挥政府部门的引领作用。从媒体可见，新疆今年着力抓行政机关效能建设，专门成立了机关行政效能考评办公室，从而有效激发了干部主动干事创业的热情。

四川是一个西部省份，但历来又被看作是西部的中部，它的经济社会发展对西部省份具有示范意义。多年来，政府一直都强调抓工作作风与提高行政效能。考虑到当地休闲文化，提高行政效能，加强问责可以看成是政府为促进地方发展而提出的有针对性的举措。现在，四川省的绩效管理已经由过去强调行政效能向强调综合目标考评转向，人民群众的满意度更受重视。广西的绩效考评在信息化建设上取得了显著成绩。2008年时广西壮族自治区党委与政府就下发了《机关绩效考评办法》《机关绩效考评察访核验暂行办法》，对机关考评的方法、标准做出了明确要求，并借助网络平台建立了三个系统，一是全省的绩效考评网站，二是重大工作前期推进考评系统，三是行政审批绩效考评与电子监察系统，从而使考评动态化常态化。

地方政府的绩效管理中政府部门因为业务原因相对重点与职责更加突出。正因如此，其绩效管理特别是在评估上就要根据职能职责设定评估目标，充分考虑不同部门的工作特点。以农业部为例，农业农村问题历来都是党和政府关心的重要议题，农业部承担着重要的贯彻落实职责。各司局就要将任务分解，落实到人，以强化责任。同样，环保部门在生态治理中承担重要职责，也要根据自身业务制定相应的绩效评估体系。

国内各地政府与部门绩效管理的这些探索，有助于渐进性地加快推进政府自身建设和管理创新，促进政府工作并提高行政效率，为建设民主、透明、负责任的服务型政府发挥了明显的作用。

还有漫长的路要走

中国的现行政治与社会环境决定了政绩管理制度建构将是一个漫长的过程。2010年9月，笔者在四川遂宁进行社会管理创新调研时，专门注意了如何在政绩考评与管理中合理引导下属区县与政府部门落实中央提出的社会管理工作这一问题，主管政府政绩考察的市政府督查室一位中层干部坦言，他们还需要进行深入的思考探索。结合当前加强与创新社会管理的大环境，要让政绩考核这一政府工作的指挥棒适当引导具体工作重心与方式的转变，这无疑是摆在很多地方政府及部门的一个新课题。

这是因为，它不仅仅是政绩考核指标的创新，更关键的是现实政府的运行要有实质的创新。然而，正如新华网一位网友在中国政府创新专题新华微博互动栏目中所说的那样，“在我国当今GDP主义至上的政绩考核制度下，地方政府和官员创新的动力在哪里？创新如何能够持续？”

政府绩效管理的首要体制性障碍是缺乏一个相对完整合理的管理框架。我国政府职能交叉，政府流程冗杂，相互推诿打架的事太多，这种情况下预设的绩效就不太能充分实现。一些人消极无为，对政绩两字无动于衷。现行压力型体制又导致上下级政府缺乏充分的协商，还导致共同合谋欺骗更上级政府，造成政绩目标的扭曲。第二个主要性体制障碍就是缺乏一个可以对政府施加强大影响的公民社会。在缺乏缺少制度化参与渠道的背景下，公众的各种压力与诉求就不能直接转化为政府的动力。第三个障碍是中国缺少问责制。如果问责制不能建立起来，政绩管理在很大程度上也失去了效用。政绩管理与考核，是要推动工作进展，如果目标达不到，工作出现在失误，理所当然地是要对有关责任官员进行问责。

今后我国政府绩效管理的探索需要先制定一个规范。尽管中央初步建立了一个政绩管理的指导机构，但对于各省及以下的政府与部门来说，现在还没有一个专门的主管或协调机构，也没有一个专门的规范来指导政绩管理。在这一方面黑龙江省哈尔滨市制定出台的政府绩效管理条例可谓先行先试，属于一种制度性创新试验。国外也是将政绩管理当作一个系统性框架，注重立法。如美国在近20年前就由国会通过了《政府绩效与成果法案》。

同时，要尽快制定完善政府问责制。我国虽然有党政干部问责的暂行规定，但执行上雷声大雨点小，官员的权责不能得到清楚界定。

此外，要引导更多公共参与。而这则需要建设一个强大的公民社会。只有这样，绩效管理才能发挥引导政府全面履职的实质作用。