我国农村宅基地置换模式、问题与对策建议

肖碧林，王道龙，陈印军，陈 静，钟志君，陈学渊

(1.中国农业科学院农业资源与农业区划研究所，北京 100081;2.北京农业信息技术研究中心，北京 ;3.江西省崇义县财政局，江西崇义 341300)

农村宅基地置换是集体建设用地流转的方式之一，农村宅基地置换实现了其空间、权属和利益的置换，目前置换方式一般有宅基地换“房”、宅基地换“钱”、宅基地作股经营或多者结合的方式。短期来看，宅基地置换后集约利用了土地并改善农民居住环境。从长远来看，丧失宅基地的农民长远利益保障有可能受到影响，不利于农村地位稳定。该文总结了当前我国农村宅基地置换主要模式，比较不同模式的优缺点和潜在问题，为合理制定农村宅基地置换政策与开展农村宅基地管理改革提供参考。

1 农村宅基地置换涵义

农村宅基地置换是在城乡统筹和新农村建设背景下，基于城镇建设用地供需矛盾与农村宅基地粗放利用两大现实条件产生的。一方面，我国建设用地供应管理是自上而下的指标分级控制，并以建设占用耕地“规划指标”、“补充耕地量”和“基本农田保护任务”为3个基本要素。城市化和工业化快速发展占用了大量耕地，在粮食安全和生态安全条件限定下，规划指标紧缺、补充耕地和基本农田保护压力巨大，尤其新一轮全国土地利用规划制定了2020年1.2亿hm2耕地红线目标，各地城镇建设用地指标紧张，尤其是发达地区建设用地指标紧缺程度更为严重。以山东肥城为例，全市每年建设用地需求在200～266.67hm2，每年用地指标仅有20～33.33hm2。另外部分经济发达省份，如浙江省开展了省域内复垦调剂指标调剂和发展权的转换以缓解用地压力［1］，但是供需矛盾仍然较大。另一方面，长期城乡二元体制和农村建设用地管理相对滞后，全国宅基地总量和容积率均呈增加趋势，1996～2005年宅基地总量从905.15万hm2上升至911.61万hm2，平均容积率达0.236上升至0.268，2005年全国户均宅基地已达到361.43m2(国家控制标准为150m2)［2］。同时，由于城市化落后于非农化，宅基地普遍“建新不拆旧”，大量闲置的和废弃宅基地形成了“空心村”，农村宅基地具有一定集约利用潜力。

因此，农村宅基地置换是在符合土地利用总体规划前提下，遵循建设用地总量不增加、耕地总量不减少，解决区域发展中建设用地指标约束，提高农村宅基地利用效率［3］，实现农民宅基地与城镇建设用地、工业企业用地的置换，是集体建设用地流转的一种形式。对于农民而言，农民以宅基地使用权换取具有商品属性的城镇住房和社会保险，部分地区农民通过集体“上楼”等形式部分的转变成为城镇居民。

2 农村宅基地置换模式及评价

2.1 农村宅基地置换模式

从宅基地置换实践情况来看，主要有通过城乡统筹、城中村和园中村改造、宅基地整理以及城镇建设用地增加与农村建设用地减少挂钩 (以下简称“增减挂钩”)政策等过程中实现了不同内容形式的宅基地置换 (表1)。

表1 我国农村宅基地置换模式

2.1.1 城乡统筹模式

(1)天津“宅基地换房”模式。该模式主要目的是为促进城乡统筹发展和小城镇建设，以宅基地换取城镇住房，引民“上楼”。天津市政府于2005年下半年出台了“宅基地换房”的小城镇建设办法，做法是以农村宅基地置换新镇区住房、以复垦后的村庄用地平衡新镇区减少占用农用地，以实现了农村土地和资金的“双闭合”，提高了土地的利用效率，构建了新的投融资体制［4］。

(2)成渝“城乡统筹”模式。成渝是国家首批城乡统筹试验区，其以“三大集中”发展思路引发大量宅基置换工业用地、城镇建设用地等。即工业向集中发展区集中，农民向城镇和新型社区集中和土地向适度规模集中。通过集体土地上建设民营工业园、农民向社区集中和灾后联建等具体形式实现了宅基地置换。

(3)嘉兴“两分两换法”模式。“两分两换”指“宅基地与承包地分开、征地与拆迁分开”、“以土地承包经营权置换社会保障”和“以宅基地置换城镇住房”，与其他不同是不仅考虑将宅基地整理局限在引导农民集中居住在某个范围内，而是把建设征地、农房搬迁、宅基地整理、承包地流转、社会保障等因素综合考虑起来［5］。

2.1.2 城中村和园中村改造模式

城中村和园中村作为城镇用地扩张和工业的发展形成的农村聚落，由于大部分城中村和园中村是在城镇用地范围内的，其整治和改造成为了当前农村宅基地置换特有的类型。宅基地置换难度大、成本高，市场因素影响较大。

(1)城中村改造模式。城中村是城市经济快速增长和用地规模不断扩张的结果，通过城中村改造可实现宅基地与城镇建设用地的置换。一般是“政府主导+企业融资+农民入股”形式出现。以北京唐家岭村城中村改造。唐家岭村常住人口2 905人，流动人口5万，流动人口中相当部分外来打工人员，他们选择在租金略低廉的城中村居住，使得拥有住房的本地村民们以出租住房获取可观的收益。通过改造方案后实现搬迁安置、集体产业用地安排，并试点配建廉租住房，其产权归村民所有，通过限价机制，收益农民可分红，属于“农民上楼置换宅基地用于商业开发或农业产业化”为操作路径的“低调改革”。

(2)园中村改造模式。工业化园区集中化发展使得大量工业科技园区涌现，各类园区用地范围内必然包含大量自然村落，园中村宅基地多发生于与工业企业或住宅用地置换。一般是“政府主导+企业融资+农民入股”以浙江义乌工业园月白塘村为例，该村无耕地，按照生产与生活分离原则，农民宅基地置换住宅和标准厂房，住宅有多层和高层公寓两种。农民原有住房经过评估后予以补偿，住宅和标准厂房统一规划、分步建设，即先建设多层公寓，再建设标准厂房，最后建设高层住宅。农户按人头确定农户的建设用地面积×6，得出农户安置房的总面积，农户可在多层公寓、标准厂房和高层住宅中，根据这一总面积自由组合进行置换。住宅建设分为两个区，一个区供农户自住，一个区供农户出租，其土地性质均为国有划拨，补足土地差价后可进入市场交易。多层标准厂房的土地性质仍为集体所有，农户参股并成立董事会，组建村集体资产经营公司进行运营［6］。

2.1.3 宅基地整理模式

为集约利用农村宅基地，改变农村房屋破旧，基础设施落后状况，通过各种形式宅基地整理，整理出宅基地一部分用于统筹安排农民集中居住，剩余宅基地可复垦置换，整理新增建设用地用于工商企业等经营性用地，收益增加村集体和农民收入［7］。此类模式通常依靠政府投入的土地整理或土地治理项目，是一种传统的宅基地置换模式。

(1)村内合建模式。在原村内进行改造，整理村内分散分布，一户多宅宅基地，统一置换成村内集体建设用地及新型住房。如北京房山区韩村河村，农村集体组织将宅基地集中整治，农民耕地交由集体统一耕种，农民返聘于集体组织所属企业获取收入，农民宅基地置换为同为集体建设用地的住房，宅基地经整理后部分复耕，部分建设用地为转为国有用地可经营获取收益，农民可共同获益等。

(2)迁村并点模式。通过合并自然村，使一些散户居民或村庄向具有一定规模或经济基础的中心村进行迁移，从而实现居民点集中安置，并对原来的居民点进行复垦。中心村一般有一定的产业基础，能吸纳附近村庄的劳动力;或附近的村庄农户少，但占地面积大且集体经济较发达，农民较富裕;或是农户旧房翻新、新建住宅和公建设施配套的要求强烈，群众新建住宅向中心村集聚的意见比较统一。

(3)撤村并居。整体搬迁异地安置，对原址不适宜建设区域，自然环境恶劣、交通通讯不便，处于地震、山体滑坡和塌陷等地质灾害频发区，将整村进行搬迁，对宅基地进行整理复耕。以浙江古市镇为例，地处瓯江上游，其周边三个山区乡镇中受地质灾害威胁，山区农民通过整体搬迁至移民小区，山上原来宅基地复垦为耕地，不易复垦则恢复生态，山区人口向中心镇集聚。

2.1.4 城乡建设用地增减挂钩模式

城镇建设用地增加与农村建设用地减少相挂钩，是将若干拟复垦为耕地的农村建设用地地块 (即拆旧地块)和拟用于城镇建设的地块 (即建新地块)共同组成建新拆旧项目区，通过建新拆旧和土地复垦，最终实现项目区内建设用地总量不增加，耕地面积不减少、质量不降低，用地布局更合理的土地整理工作。地方政府通过农村宅基地拆迁和复垦来产生额外的建设用地指标，以满足当地城市发展和工业区建设的用地需求提供了新的途径增减挂钩模式，2009年3月5日，国土资源部批复下达了1.018 3万hm2周转指标，涉及24个省 (区、市)，从建新先后来看，以先建新后拆旧如山东，先拆旧后建新如江苏、四川和湖北。

2.2 模式评价

城乡统筹模式中宅基地被征用为城镇用地，农村变成为了城镇建设范围，宅基地被消灭了，农民变成城镇居民。城中村和园中村是城镇建设范围内比较特殊的产物，涉及利益较大，置换难度较大，采取廉租房，农民宅基地入股经营的方式较为普遍。宅基地整理是普通模式，是新农村建设重要内容，同时也是增强粮食综合生产能力建设的重要内容。增减挂钩政策实际是耕地占补平衡思路的延伸模式。

从目前4类宅基地置换模式和具体案例来看，主要是由政府自下而上推动的模式，即由镇政府专门成立开发公司负责宅基地置换业务，并邀请房地产公司进行筹建。各类模式操作过程本质上都是一种行政区域内地方政府主导的土地发展权转移，即地方政府为获得建设用地指标通过对土地规划确定的城市建设范围外纯农区宅基地复垦来获得建设用地指标，对农民意愿考虑较少，农民话语权很小，并将这些用地指标转移到城市近郊，用于那里的工业开发区建设和城市扩张。不同地区的改革措施有所差别，但主要还是在拆迁补偿水平和集中居住标准上有所不同，一些地区条件比其他地区要更优惠些而已［8］。从模式案例分布来看，经济发达地区，如天津、北京、上海、浙江、广东、山东等省市模式多样化，而经济欠发达地区模式则相对简单。

3 潜在问题分析

上述宅基地置换案例对宅基地置换模式做出了一定探索，其有利方面主要体现在以下两个方面:第一，节约和集约利用了土地。以嘉兴为例，从2008年5月开始，嘉兴“两分两换”在13个乡镇开始试点。土地节约率都在50%以上;第二，通过城市反哺农村，对于边缘地区土地增值收益，利用城市资金对农民居住环境和农村基础设施改造的投入。但是，从当前宅基地置换实践工作，存在以下几个潜在问题。

3.1 与宅基地制度改革方向不尽相符

宅基地是我国农村集体建设用地的主体，宅基地制度改革是集体建设用地制度改革重要内容。《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》文件中明确了国家对宅基地制度改革方向，即“在土地利用规划确定的城镇建设用地范围外，经批准占用农村集体土地建设非公益性项目，允许农民依法通过多种方式参与开发经营并保障农民合法权益。逐步建立城乡统一的建设用地市场，对依法取得的农村集体经营性建设用地，必须通过统一有形的土地市场、以公开规范的方式转让土地使用权，在符合规划的前提下与国有土地享有平等权益”。因此，其精髓是允许农民利用宅基地参与开发经营并取得合法收益。但通过目前部分地区宅基地置换，一次性将农民宅基地买断，宅基地被置换后，集体建设用地将越来越少，甚至消失，那么农村宅基地流转及城乡土地市场构建则无从谈起。

3.2 未充分尊重农民意愿和保障其长远利益

由于当前宅基地置换大都由政府主导下，农民话语权较小，甚至只能被动地接受房屋拆迁和置换，据笔者调查发现，部分地区农村里的中老年人和残疾人，对宅基地换楼是不愿意，愿意进行置换的大都是在城镇打工返乡的年轻人。从政府层面看，目前置换采取自上而下的模式可节约一定交易费用，但不可避免地会导致部分农民不满、且相当部分利益归功于政府，为官员权力寻租提供了可能，地方政府可能存在追求政绩盲目加大宅基地置换数量而损害农村集体组织经济利益［9］。同时，由于农村宅基地使用权是用益物权，宅基地退出意味着放弃未来宅基地财产性收入。据江苏、浙江省相关调研中发现，农民对土地具有依赖性，由于受教育程度的差别，农民对宅基地本身权利认知程度较差，农民一般容易忽视除宅基地居住功能以外的用益物权 (财产权)的收益。

3.3 资金难以保障和收益分配不均衡

宅基地置换涉及旧区改造和新区建设，巨大的资金缺口已经在部分地区宅基地置换中显现，尤其对县区和乡镇两级政府身上。目前的操作方法是以一定数量的土地进行出让或经营，以满足资金缺口，以上海为例，2004年上海15乡镇划为宅基地置换的试点，资金投入缺口最大的为2.8亿元，最小为3 000万元，主要是由于土地闸门紧缩，置换后土地难以出让获取收益。

宅基地置换后的土地经营收益应主要解决农民生产和生活问题，但实际农民分享宅基地置换后土地收益很小，所腾出来宅基地用地指标置换到城镇用地以后，城镇可增加征地并进行经营性用地的公开拍卖，所得收入除了对农民补偿和相关税费以外，基本归属地方财政，另外村集体组织和企业的联合实现了利益共享体，农民丧失自己宅基地后，只获取少量的补偿，在后期经营上无法体现其利益。

3.4 耕地质量难以平衡

农村宅基地置换后耕地质量难以实现前后的平衡。以增减挂钩模式下宅基地置换为例，农村宅基地置换后进行复耕，由于长期的为农民建设使用，耕地质量偏低，而城镇增加建设用地多占条件较好的优等地，而通过宅基地整理后复耕后耕地则质量偏低，二者质量难以平衡。

4 对策建议

农村宅基地置换在实际工作中存在认识上有偏差、做法不规范、管理有缺陷等问题，宅基地置换选择何种模式要考虑到建设用地总量失控、耕地保护压力增大以及土地收益流失。因此，寻找适合区域自然特征和经济条件的宅基地置换模式应符合以下原则。首先，政策性，所选模式应该符合十七届三中全会要求并尊重现有的法律规定。第二，慎重性，农村宅基地是农民居住权利体现，同时已经是一种用益物权。农村宅基地置换不能造成农民身份丧失、农地权利丧失和消灭。第三，选择合理置换模式，不同地区宅基地置换需求和条件不同，公益性和农民长期收效型置换可大量推行。第四，充分尊重农民意愿的基础上，探求合理的农村宅基地退出机制。

1 汪晖，陶然.论土地发展权转移与交易的“浙江模式”——制度起源、操作模式及其重要含义.管理世界，2009，(8):39～51

2 宋伟，陈百明，杨红，等.我国农村宅基地资源现状分析.中国农业资源与区划，2008，29.(3):1～5

3 张兴榆，黄贤金，王锐，等.滁州市南谯区农村居民点土地置换潜力测算.资源科学，2010，32，(2):557～563

4 崔宝敏.天津市“以宅基地换房”的农村集体建设用地流转新模式.中国土地科学，2010，24，(5):37～40

5 沈俊.优化土地使用制度的改革探索—以嘉兴市“两分两换”试点工作为例.浙江国土资源，2009，(8):42～45

6 联合调研组.农村宅基地置换:三种模式和对策建议——义务、松阳农村宅基地置换调研报告.浙江经济，2009，(14):38～39

7 李文谦，董祚继.质疑限制农村宅基地流转的正当性——兼论宅基地流转试验的初步构想.中国土地科学，2009，23，(3):55～59

8 陶然.中国尚未完之转型中的土地制度改革:挑战与出路.国际经济评论，2010，85，(2):93～123

9 施建刚，黄晓峰，王万力.对发达地区农村宅基地置换模式的思考.农村经济，2007，(4):26～28