抉择之难

夏佑至

阿基米德说过，给我一个支点，我能撬动整个地球。杠杆定律有这种惊人的效果，但前提是支点合适，并且足够稳固。许多人把改变现实的希望寄托在不恰当的对象上，那情形不像通过杠杆撬动重物，倒像是一个人把全身的力量压向一根针——结果什么都没有改变，反而让自己徒然痛苦。

今年“两会”以来，由于通货膨胀已成定局，上调个税起征点的呼声引起了广泛的共鸣。《个人所得税法》随即宣布修订，以回应这种呼声。修订草案将个税起征点从2000元上调至3000元，随即向公民征求意见，收到的反馈意见之多，超过了任何一部公开征求意见的法律草案。大多数意见不认同3000元这个数字，大城市的工薪阶层——他们是个人所得税的主要的征收对象——反对的声音尤其强烈。人大法工委6月底宣布个税起征点将维持在3000元不变时，这个群体的失落感是最强的。

很多人以为修订《个人所得税法》是一个支点，借助这个支点，我们能提高中间阶层的收入，改善不合理的分配状况。但改善分配状况是修订个税法难以承受之重。寄望越高，失望越深，支点突然变成了一根针，深深刺痛了很多人。不满的声音迅速在网络上传播，并且超越了对起征点的质疑。抱怨开始上升，个税的税制和整体税负成了抱怨的对象，征税的法律程序也受到诟病，自然而然地，质疑的声音最后落到了税收的支出上——此间公布的关于“三公”开支的数据及贪腐官员向海外转移财产的数据激起了强烈的愤怒，纳税人有理由相信，他们缴纳的税收没有得到合理的使用。

纳税人的质疑、抱怨和愤怒都不是无中生有。个人所得税在各国普遍存在，其目的在于调节收入差距，大多采取以家庭为征收对象，实行累进税制，也即家庭收入越高课税越重，但同时辅以各类退税政策。在中国，个税由工作单位代扣代缴，最终，缺乏避税手段、也没有灰色收入的工薪阶层，成为主要的课税对象。由于累进级数多，征缴以个人而非家庭为单位，并无退税，整个税制显得很不公平。要求全面改进个税税制的呼声由来已久，但数次修订的内容多限于提高个税起征点，顶多对累进方式略加调整，对呼声最高的以家庭为单位征税毫无回应，并一口拒绝了浮动起征点（根据各地不同的经济发展水平制定不同起征点、起征点与CPI指数挂钩）的建议。

对实际负责设计和修订个税税制的专家来说，拒绝在公众呼声最高的环节让步，这种强硬的姿态背后隐藏着进退两难的困境。要真正改革个税税制，就要消除灰色收入，“需要实现纳税人信息申报的实名制，个人全部收入信息应该实现网络全覆盖，纳税人申报制度也要健全”。毫无疑问，此方案像官员财产申报制度一样，首先将遭到官员的抵制，因此万难推行。既然不能做根本改革，回应民众改革呼声的途径只剩下提高起征点一条路，但要持续提高起征点，纳税人范围将进一步减少，又会影响政府财政收入。就这样，个税改革也在民众呼声和制度现实两者间首鼠两端，难以抉择。

在这种情形下，事情发生了戏剧性的变化。6月30日最终通过的《个人所得税法修正案》，毫无预兆地将起征点定为3500元。这固然对公众不满情绪是一种抚慰，但也再次将改革的困窘局面揭露无遗：公众的改革呼声高涨，但由于种种力量的掣肘，改革难以深入进行，只能在枝节问题上做文章，由此导致政策选择面越来越窄。

个税起征点只是个税改革的一部分，个税改革又只是整个税制改革的一部分。税改的核心是界定政府在税收征收和支出两个环节的权力。在征税环节，须明确征税权是立法机构的权限，非经公众充分讨论和立法机构许可，政府不能征税。在支出环节，政府开支必须接受人大以预算审核等形式进行的监督，财政收支的信息必须对公众公开，随时接受媒体和公众的质询。因此，税改不只是财税领域的改革，也是政治改革的一部分。税改不能永远围着个税起征点争辩不休，这一点在很多财税专家那里并无分歧。问题是，有远大目标却无现实路径，这种改革的困境不是税改独有的现象，而是所有领域的改革共同面对的现实。很多年以来，技术官员主导着中国公共政策的选择。他们赖以决策的依据，不是社會中各利益集团博弈的结果，而是相对比较超然的工具理性，也即技术上的合理性。但个税改革的困境揭示出，公共政策正在民意和利益集团之间摇摆不定：要么跟随民意，要么坚持现有的利益格局，改革者难以维持自身的超然地位，必须在两者之间做出抉择。▲