保障房的央地博弈

冼岩

加大保障房建设力度，是中央调控越来越危险的房地市场的点睛之笔，也是在尽到提供公共产品的义务上，对全国人民的一个政治承诺。在今年， “问责”、“任务”等词频频出现，政治意味相当浓厚。

但尽管如此，此项政策的推进一直阻碍重重，而距离年底已经不远。终于，在焦虑之中，9月30日，国务院发布《关于保障性安居工程建设和管理的指导意见》，明确提出，完不成保障性安居工程建设任务的城市，一律不得兴建和购置政府办公用房。

这一招背后，中央与地方围绕保障房建设的博弈，被摆到了桌面上。

央地博弈主导经济社会事务

今年2月21日，住房和城乡建设部陆续与各地方政府签订了《保障性住房目标责任书》。而有媒体曾經报道，到6月9日止，保障房的整体开工率尚不到三成。此后，各地的开工率虽有显著提升，但进度与质量又成为令人揪心的问题。到10月份，能不能完成今年的保障房建设目标，依然信心不足。

就中央来说，这涉及政治信誉。对于中国一向高效的“集中力量办大事”行政体制来说，也是一个考验。

中央欲强化公共产品的供给，通过建设保障房改善民众住房条件、调控过高房价的意愿和决心，是确凿无疑的。中央将这一目标的实现，交给了各地方政府，要求它们按时、按质、按量地完成。

但是，地方政府显然另有自己的考量和安排，它们并非无条件地服从中央指令。在以GDP为中心的政绩考核体系下，地方政府充当了发展主体的角色，在行为特征上接近于经济学所谓“理性经济人”。它们想方设法、因地制宜地发展当地经济，形成了八仙过海、各显神通的局面，同时也具备了一定的与中央政府讨价还价的能力。对中央指令，它们往往根据“自身利益最大化”的原则，结合本地利益来统筹安排，表现为“上有政策，下有对策”。

由于无法像商品房那样获得高价卖地款，反而要倒贴配套资金，一些地方政府对保障房兴趣怏怏，有钱情愿建办公楼，也不愿建保障房。中央和地方有了不同的利益考量，成了彼此相对独立的利益主体，这是近些年来政府系统行政效率降低、中央政策“执行难”的根本原因，也是中央与地方围绕多项事务展开博弈的肇因。有人说，中央政府的政策有点像“法国薯条”，刚出锅时又脆又硬，过一段时间后，就变得松软和易嚼。

地方积极性难题

市场化赋予了个人利益合法性，分税制赋予了地方利益合法性。在经济市场化和地方分权、分税的背景下，中央如何管理、约束已经具有独立利益的地方的行为，越来越成为复杂的难题。

当然，中央并非没有约束地方的手段，最有效的手段就是对地方官员个人的奖惩制约。一般而言，地方官员最大的愿望是升官，最怕的是丢官。所以，政绩考核制度就成为中央引导和约束各级官员之行为的最有力杠杆。

但问题在于，从经济发展，到社会稳定，再到公共服务，中央交给地方的事情太多。相对而言，地方手中拥有的资源却太少。

有资料显示，现在中央、省区、县市的事权配置大约为“四二四”的比例结构，而财权配置则大多是“五四一”的比例结构。责任和资源不对称，虽然利用信息不对称，地方还可能拥有一些“额外”的资源，可用来办一些对自我利益意义重大的事情，但在客观上，它们难以圆满完成中央交付的全部任务。

提供公共服务，中央考核必须“硬”

为此，中央不得不明确自己的“核心利益”，通过政绩考核体系和“一票否决”等方式，明示各地方政府：什么是重大紧迫，必须加紧完成的；什么是相对次要，可以缓缓图之的；什么是可办可不办，可以流于形式的。

同时，中央也在努力探索利益分化条件下管理和约束地方行为的新方式、新方法。比较常用而有效的，包括约谈、问责等，都直接影响到官员个人的利益前途，但硬度又不像“一票否决”那么不留余地。

将办公楼的兴建和购置与保障房的建设进度挂钩，就是一种新的管理和约束手段，说明中央对待地方的柔性手段越来越多，越来越倾向于使用利益交换的方式。

正因为中央对地方的管理并不都是硬的，而是有硬有软，软硬结合，地方就有了自己的回旋余地，可以在多个目标之间跳舞。

地方可以从自我利益出发，对中央的各项指令予以统筹安排。符合我地方利益的，则强化之，超额完成之；不符合的，则曲解之，拖延之，折扣之，应付之。

在这方面，房地产业提供了最清晰完整的案例：当2008年底为抵消国际金融危机的影响，中央政府取消2006年和2007年实施的各种限制性政策，转而对房地产提供税收和利率的优惠时，很多地方都以本地房地产受到特别沉重打击为借口，推出了较中央更为强劲的激励计划，中央开一步口子，它们就可以紧跑两三步；而从2009年末开始实行的房地产调控，从提高房地产交易营业税的豁免期限，增加购房首付，到房产限购，加大保障房建设力度，每一步地方政府都落在中央政策的后面，中央需要猛推两三下，它们才可能朝前迈半步。

理由也简单，有数据显示，“十一五”期间，全国土地出让成交总价款累计超过7万亿元，地方财政总收入中，土地出让成交总价款的占比，从2006年的38.9%，增长到2010年的65.9%，地方政府已经严重依赖土地财政。房地产业的兴衰，不但关系到一地的财政用度，也关系到当地的经济指标，关系到官员个人的政绩考核表。

另一典型案例是，2009年初夏，国家发改委发现，越来越多的“4万亿”项目在中央资金到位后，地方迅速报请“调概算”。一个项目的概算，动辄因为地质、地价、拆迁、人力成本等各种理由而翻番。

2009年年底，国家审计署在扩大抽查范围后发现，在中央扩大内需项目中，竟有90.07亿元地方政府配套资金尚未落实到位，占应配套资金总额的比例高达45.58%。2009年12月，中央召开经济工作会议，强调投资重点用于完成在建项目，严格控制新上项目。然而新政甫一公布，地方政府就再次掀起了一场抢上项目的热潮。

可见，在权力高度不对称的背景下，地方之所以还能够与中央在某个项目上展开博弈，是因为有着其他的项目或目标作为掩体。中央既不可能事必躬亲（那样就不需要设立地方政府了），由于信息的障碍，也不可能精确了解某一项目在某地完成需要多少资源，不可能精确掌握地方政府拥有或能够动用的资源数量。为保证那些重大、紧迫项目的完成，中央不得不在其他项目上放宽对地方的要求。

由于事权、财权在中央与地方之间的分配不对称，中央无法苛求地方圆满完成所有目标，只能划分出“必须完成”的核心利益区域。要判断一个目标是否进入了中央的核心利益序列，一不看中央领导人发话的声音大小，二不看出现在中央文件中频率的高低，而要看与此目标相配套的、中央祭出的制约地方官员的手段之软硬：在政绩考核体系中占比如何？有没有实行“一票否决”？

显然，在国务院的指导意见中，仅仅与“兴建和购置政府办公用房”相兑换的保障房建设，并没有进入中央最核心的“重大、紧急”事项序列。从这个意义上说，如果保障房的进度低于公众的期望，既有地方的责任，同时中央也有必要调整考核的手段。