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保障房的央地博弈

2011-05-30冼岩

南风窗 2011年22期
关键词:中央利益政府

冼岩

加大保障房建设力度,是中央调控越来越危险的房地市场的点睛之笔,也是在尽到提供公共产品的义务上,对全国人民的一个政治承诺。在今年, “问责”、“任务”等词频频出现,政治意味相当浓厚。

但尽管如此,此项政策的推进一直阻碍重重,而距离年底已经不远。终于,在焦虑之中,9月30日,国务院发布《关于保障性安居工程建设和管理的指导意见》,明确提出,完不成保障性安居工程建设任务的城市,一律不得兴建和购置政府办公用房。

这一招背后,中央与地方围绕保障房建设的博弈,被摆到了桌面上。

央地博弈主导经济社会事务

今年2月21日,住房和城乡建设部陆续与各地方政府签订了《保障性住房目标责任书》。而有媒体曾經报道,到6月9日止,保障房的整体开工率尚不到三成。此后,各地的开工率虽有显著提升,但进度与质量又成为令人揪心的问题。到10月份,能不能完成今年的保障房建设目标,依然信心不足。

就中央来说,这涉及政治信誉。对于中国一向高效的“集中力量办大事”行政体制来说,也是一个考验。

中央欲强化公共产品的供给,通过建设保障房改善民众住房条件、调控过高房价的意愿和决心,是确凿无疑的。中央将这一目标的实现,交给了各地方政府,要求它们按时、按质、按量地完成。

但是,地方政府显然另有自己的考量和安排,它们并非无条件地服从中央指令。在以GDP为中心的政绩考核体系下,地方政府充当了发展主体的角色,在行为特征上接近于经济学所谓“理性经济人”。它们想方设法、因地制宜地发展当地经济,形成了八仙过海、各显神通的局面,同时也具备了一定的与中央政府讨价还价的能力。对中央指令,它们往往根据“自身利益最大化”的原则,结合本地利益来统筹安排,表现为“上有政策,下有对策”。

由于无法像商品房那样获得高价卖地款,反而要倒贴配套资金,一些地方政府对保障房兴趣怏怏,有钱情愿建办公楼,也不愿建保障房。中央和地方有了不同的利益考量,成了彼此相对独立的利益主体,这是近些年来政府系统行政效率降低、中央政策“执行难”的根本原因,也是中央与地方围绕多项事务展开博弈的肇因。有人说,中央政府的政策有点像“法国薯条”,刚出锅时又脆又硬,过一段时间后,就变得松软和易嚼。

地方积极性难题

市场化赋予了个人利益合法性,分税制赋予了地方利益合法性。在经济市场化和地方分权、分税的背景下,中央如何管理、约束已经具有独立利益的地方的行为,越来越成为复杂的难题。

当然,中央并非没有约束地方的手段,最有效的手段就是对地方官员个人的奖惩制约。一般而言,地方官员最大的愿望是升官,最怕的是丢官。所以,政绩考核制度就成为中央引导和约束各级官员之行为的最有力杠杆。

但问题在于,从经济发展,到社会稳定,再到公共服务,中央交给地方的事情太多。相对而言,地方手中拥有的资源却太少。

有资料显示,现在中央、省区、县市的事权配置大约为“四二四”的比例结构,而财权配置则大多是“五四一”的比例结构。责任和资源不对称,虽然利用信息不对称,地方还可能拥有一些“额外”的资源,可用来办一些对自我利益意义重大的事情,但在客观上,它们难以圆满完成中央交付的全部任务。

提供公共服务,中央考核必须“硬”

为此,中央不得不明确自己的“核心利益”,通过政绩考核体系和“一票否决”等方式,明示各地方政府:什么是重大紧迫,必须加紧完成的;什么是相对次要,可以缓缓图之的;什么是可办可不办,可以流于形式的。

同时,中央也在努力探索利益分化条件下管理和约束地方行为的新方式、新方法。比较常用而有效的,包括约谈、问责等,都直接影响到官员个人的利益前途,但硬度又不像“一票否决”那么不留余地。

将办公楼的兴建和购置与保障房的建设进度挂钩,就是一种新的管理和约束手段,说明中央对待地方的柔性手段越来越多,越来越倾向于使用利益交换的方式。

正因为中央对地方的管理并不都是硬的,而是有硬有软,软硬结合,地方就有了自己的回旋余地,可以在多个目标之间跳舞。

地方可以从自我利益出发,对中央的各项指令予以统筹安排。符合我地方利益的,则强化之,超额完成之;不符合的,则曲解之,拖延之,折扣之,应付之。

在这方面,房地产业提供了最清晰完整的案例:当2008年底为抵消国际金融危机的影响,中央政府取消2006年和2007年实施的各种限制性政策,转而对房地产提供税收和利率的优惠时,很多地方都以本地房地产受到特别沉重打击为借口,推出了较中央更为强劲的激励计划,中央开一步口子,它们就可以紧跑两三步;而从2009年末开始实行的房地产调控,从提高房地产交易营业税的豁免期限,增加购房首付,到房产限购,加大保障房建设力度,每一步地方政府都落在中央政策的后面,中央需要猛推两三下,它们才可能朝前迈半步。

理由也简单,有数据显示,“十一五”期间,全国土地出让成交总价款累计超过7万亿元,地方财政总收入中,土地出让成交总价款的占比,从2006年的38.9%,增长到2010年的65.9%,地方政府已经严重依赖土地财政。房地产业的兴衰,不但关系到一地的财政用度,也关系到当地的经济指标,关系到官员个人的政绩考核表。

另一典型案例是,2009年初夏,国家发改委发现,越来越多的“4万亿”项目在中央资金到位后,地方迅速报请“调概算”。一个项目的概算,动辄因为地质、地价、拆迁、人力成本等各种理由而翻番。

2009年年底,国家审计署在扩大抽查范围后发现,在中央扩大内需项目中,竟有90.07亿元地方政府配套资金尚未落实到位,占应配套资金总额的比例高达45.58%。2009年12月,中央召开经济工作会议,强调投资重点用于完成在建项目,严格控制新上项目。然而新政甫一公布,地方政府就再次掀起了一场抢上项目的热潮。

可见,在权力高度不对称的背景下,地方之所以还能够与中央在某个项目上展开博弈,是因为有着其他的项目或目标作为掩体。中央既不可能事必躬亲(那样就不需要设立地方政府了),由于信息的障碍,也不可能精确了解某一项目在某地完成需要多少资源,不可能精确掌握地方政府拥有或能够动用的资源数量。为保证那些重大、紧迫项目的完成,中央不得不在其他项目上放宽对地方的要求。

由于事权、财权在中央与地方之间的分配不对称,中央无法苛求地方圆满完成所有目标,只能划分出“必须完成”的核心利益区域。要判断一个目标是否进入了中央的核心利益序列,一不看中央领导人发话的声音大小,二不看出现在中央文件中频率的高低,而要看与此目标相配套的、中央祭出的制约地方官员的手段之软硬:在政绩考核体系中占比如何?有没有实行“一票否决”?

显然,在国务院的指导意见中,仅仅与“兴建和购置政府办公用房”相兑换的保障房建设,并没有进入中央最核心的“重大、紧急”事项序列。从这个意义上说,如果保障房的进度低于公众的期望,既有地方的责任,同时中央也有必要调整考核的手段。

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