政府采购领域专业教育的作为与突破

2011-05-22倪东生

中国流通经济 2011年8期

倪东生

（北京物资学院商学院，北京市101149）

政府采购是一个领域，也是一项制度，一部法律，一项推动技术创新的政策和一项国际贸易协定，同时也是企业打开国际公共市场的途径。它涉及商品采购、服务采购、工程采购，牵扯到上至国家领导人，下至政府机关公务员、事业单位职工以及企业供应商。自从政府采购制度推进以来，有关政府采购的议论总是不断。有的说，实行政府采购以后东西越卖越贵，有的说集中采购集中腐败，甚至出现了人大代表质问政府、供应商起诉政府、国外质疑中国政府等一系列重大事件。不管怎么说，国家把政府支出管起来了，媒体可以介入了，律师可以代理企业跟政府打官司了，百姓能够对政府品头论足了，这无疑是一种极大的进步，是民主与法制以及社会文明的进步。

在日前召开的“全国政府采购学科建设研讨会”上，来自财政部、教育部、国家信息中心、中国人民大学、南开大学、军事经济学院、中央财经大学、国际关系学院、中南财经政法大学、上海财经大学、北京物资学院及部分地方政府采购中心与中国政府采购杂志社等单位的30余名专家、学者就政府采购学科建设的必要性和紧迫性、学科建设中的障碍、学科建设的思路、学科建设中专业设置和人才培养模式以及课程设置等进行了广泛、深入的交流与探讨。

一、政府采购学科建设的背景

政府采购学科建设是针对国家政治、经济建设，国际政府采购协议的推进，政府政策功能的实现，国家反腐倡廉的推动，社会公共资源交易秩序的规范以及国际市场的拓展需要提出的。具体可以从以下两个方面理解。

1.政府采购学科的发展与国家的开放和政治建设相关

目前，全国公共资源交易分属于不同的部门管辖。涉及政府采购工作制度改革、方案设计归国家发展和改革委员会主抓，涉及工程归国家城乡住房保障建设部管，涉及货物和服务归财政部管，涉及对外合作、世界银行的投资项目以及《世界贸易组织政府采购协议》的内容归商务部管，涉及军需品采购归各军种领导机关负责。改革是分步实施的，各部门之间产生了差异错动，出现了新的不平衡，也滋生了一些腐败。可以这么理解，政府采购学科的建立，是保障政府机构有效运行、提高效率、降低成本，保障公共利益不被私心、用智、寻租和自由裁量干扰，也保障政府采购公务人员、涉公人员正常工作、正常履职的需要。政府采购学科的建立离不开国家反腐倡廉、公共资源交易市场的形成和世界政府采购协议的实现。有关世界政府采购协议的国内行动是2007年开始的，目前已经就出让清单开始了新的磋商；有关公共交易市场和各地改革的具体实验已见雏形；国务院贯彻中央反腐工作会议精神、部署反腐倡廉工作的会议已经开了四次，这一背景可以作为政府采购学科出现的参照。近几年，商务部、财政部、北京市以及其他省市的一些政府采购官员去美国等发达国家进行了政府采购专业的学习培训和考察，说明了政府采购理论、方法、经验和服务的重要性，也预示着政府采购学科建设的价值和意义。

2.政府采购学科建设已具备成长条件

（1）从采购管理专业招生情况看生源需求已可以满足。招生是专业设置的风向标，社会需求通过媒体、社交圈体验反映到学生意愿中来，体现着社会需要与就业倾向，它也是一种高考学生志愿预期的写照。国内某财经类院校采购管理专业招生情况很好地验证了这一社会定律（参见表1）。

（2）以招投标方向招收政府采购方面学生的情况分析。政府采购涉及两部法律，一是《政府采购法》，一是《招投标法》。一些以工程建设与管理见长的学校将招投标管理放在公共管理专业拓展，以突出学校特点，取得了骄人的成绩，其招生情况如表2所示。从表2来看，采购专业（招标采购方向）得到了学生和社会的认可。不过其建在公管（公共事业管理）专业，依托于建设部的公共（政府）采购——招投标，一般是集中采购，在国际上它与政府采购是一致的。

表1 2010年某财经类大学采购管理招生情况

表2 某工程技术大学公共管理（招投标方向）招生情况

二、政府采购学科发展的专家见解

政府采购由财政部管理，依托于财政部国库司政府采购处。财政部国库司国库支付中心副主任王瑛谈到，我国政府采购自实施以来得到快速发展，政府采购在节约财政资金、加强廉政建设方面成效显著。这些成绩的取得，有赖于政府采购理论研究的支持，特别是高校政府采购师资队伍得到不断加强，中央财经大学、国际关系学院等高校政府采购学科发展具有多学科背景，建立了政府采购教学科研实践基地，推动政府采购健康发展。但是我国政府采购的规模仍然比较小，政策立法方面还有待完善，“扩量增面”面临体制性的障碍。改革及有序开放政府采购市场，都对加速培养专业化和复合型政府采购人才、加强政府采购学科建设提出了要求。[1]国际关系学院院长刘慧教授在《政府采购专业建设的经验与思考》的主题发言中提出，政府采购职业化对人才培养的迫切需求主要表现在两个方面：一方面政府采购的理论急需深化，需要一大批专家、学者在这个领域从事研究，这是由政府采购的多学科、跨学科性决定的；另一方面，政府采购的实践急需职业化，即操作层面的人员要“术业专攻”，而管理层面的人员则需“面面俱到”，政府采购人才结构应呈“倒三角形”，这都需要尽快加强政府采购学科建设。

由于政府采购牵扯到货物、工程、服务，涉及到法律、政策、制度、贸易、管理、信息、技术甚至历史等诸多方面，关系到国家十余项职能和事权的分配，多学科交叉。政府采购学科建设面临着制度层面、法律层面、技术层面、人力资源安排以及社会认可度等方面的种种障碍。

中央财经大学政府管理学院的徐焕东教授在题为《采购学科未来发展的思考》的发言中指出，政府采购学科建设之所以难，一方面在于这一学科与相关学科的牵涉范围很广，政府采购并不仅仅代表这一问题本身，还要牵扯到法律问题、技术问题、经济政策问题甚至营销心理问题等等。除此之外，我国采购学科建设还面临着一个重要问题：“营销”（卖）与“采购”（买）学科和专业建设的严重不对称。现阶段，“营销”已经成为热门学科和职业，而“采购”学科依然不温不火。这两个学科无法完成对接，很突出地反映了采购人才缺失的严峻程度。中南财经政法大学白志远教授在讨论中指出，目前政府采购专业建设存在的一大障碍就是政府采购人才供求断层，机制缺失使人才供求无法完成对接。人才去向问题若不能得以解决，则这一学科的教育就很难建立起来。

政府采购学科涉及的领域是统一的，但是针对的工作是不同的。可以是公共交易网络的建立与维护，可以是法律的研究与实践，可以是贸易的拓展与规则的建立和运用，可以是公共支出的管理与监督，可以是公共交易市场运行与管理，还可以是供应商拓展公共交易市场的途径与方法的掌握，还可以是外交关系中的政府采购协议的维护和管理等。应该从以下几个方面来考虑：第一，政府采购学科建设要理论与实践并重。第二，政府采购学科建设要以科研带动教学，以教学反哺科研。第三，政府采购学科建设要有多学科背景作支撑。第四，政府采购学科建设要在专业设置、人才培养模式和课程体系设置等方面进行精心设计。

王瑛副主任提出应从以下几个方面推进我国政府采购的学科建设：第一，不断加强政府采购理论研究的针对性，为我国政府采购部门的实务工作提供制度保障。第二，注重增强政府采购人才培养的实用性，严格参照国办发[2009]35号文件《国务院办公厅关于进一步加强政府采购管理工作的意见》所提出的知识结构和制度要求制订人才培养方案。同时，随着政府采购的行业发展和学科创新，人才培养也要做到与时俱进，要建立全国统一的职业资格认证制度，还要重视政府采购从业人员的后续教育问题。第三，着力突出政府采购学科建设的前瞻性，以国际化的视野定位我国政府采购的理论与实践。政府采购也要秉持“对内改革、对外开放”的理念，加强国际交流与合作，在开放的同时注重强化经济保护措施。第四，加强建设我国政府采购教学科研实践基地，为这一学科理论与实践的结合提供场所。

中央财经大学财政学院副院长姜爱华认为，他们学校政府采购学科建设遵循了“以多学科研究为背景，以科研带动教学，以教学反哺科研，以师资力量建设为保障，不断创新人才培养模式，改进教学方法和教学内容，以‘精品’为建设目标”的学科建设思路。2006年在博士生培养中开设政府采购方向，本科的政府采购管理作为财政学“大三专业分流”的一大分支，在专业课程体系上设置了《政府采购管理学》、《合同法》、《项目采购管理》、《物流管理学》等一系列课程，2007年在教学内容中加入6个课时的实验模拟教学。

国际关系学院在政府采购学科建设中起到领头羊作用。2009年，国际关系学院政府采购本科专业方向被教育部批准为“第四批高等学校特色专业建设点”，采取学术研究、人才培养、社会实践“三位一体”的人才培养模式。主要特点是以研究带动教学；先研究生培养，后本科生培养；强调基地建设，鼓励科研创新；实行本科生导师制；进行特色专业网站和专栏建设。同时强调政府采购课程设置应与世界经济发展及国外高校相关专业和课程接轨，还要紧密结合全球公共市场和政府采购领域发展，更加注重应用与实践，全面提升学生的综合素质。

军事经济学院军队采办系主任万毅教授在《军队采办专业建设的实践探索》的发言中提出，军队采办专业建设要立足以下五点：理清专业建设思路，科学规划专业建设；开展课程评价，优化专业课程体系；“新、精、实”建设专业教材，既要建设高起点的主干教材，也要建设高质量的辅助教材体系；着眼教学效果，创新教学方法体系，突出“五个转变”；加大基础建设，改善专业教学环境。他认为，只有形成优势和特色，才能够推动专业建设。学校应进一步拓展专业内涵，扩大军队采办专业培训规模，完善军事基地协作机制。

郑绍钰教授在《武器装备采办学科的建设与发展》的发言中，重点介绍了装备指挥技术学院武器装备采办学科的建设与发展，提出学科建设要针对岗位设置专业，实现面向岗位、面向专业的应用型人才培养。

曹富国教授认为，政府采购所涉及的众多学科如经济学、管理学、法学以及计算机技术等，都应该以政府采购为中心点加强联系，共同发展。沈阳市政府采购中心副主任詹毅在《政府采购文化建设研究》的发言中提出，加强政府采购文化管理是十分必要的，政府采购文化建设包括组织理念、行为和形象体系建设，对于实务部门作用很大，主要表现为满足精神需求作用、规范作用、激励作用、辐射作用、凝聚作用等。

中国人民大学公共管理学院王丛虎副教授在《论政府采购专业硕士（MGP）学位的设立》中，从政府采购专业领域的客观需求、政府采购学科发展的必然结果、发达国家发展的必然趋势和成功经验、人才发展与落实政策的应然要求等四个方面论证了政府采购专业硕士学位设立的可行性，呼吁学者们在不断完善政府采购学科建设的同时，也要通过培养政府采购专业硕士，不断从政府采购实践中汲取营养，进而持续推动政府采购学科的发展和完善。

广东省佛山市南海区政府采购中心副主任黄冬如在《中国公共采购理论研究与学科建设》的发言中认为，政府采购专业体系应该涉及到公共管理体制建设问题、社会主义公共市场经济问题、廉政建设问题以及国际化问题；本科教育应加紧设立公共采购独立学科，而研究生教育则可以对公共采购学科进行进一步细化，设置如“公共采购经济学”、“公共采购市场学”等高度专业化的学科。

南开大学教授何红锋对采购对象应掌握专业知识的情况进行了探讨，他认为，一方面政府采购从业人员应掌握一定的采购对象的专业知识，对采购对象的技术规格、标准需要有相当的了解，这样才能够在招标工作中避免不必要的浪费，也才能够有利于合同的全面履行。另一方面，政府采购学科专业知识又不能过分强调采购对象的专业性问题，以避免行业垄断、排斥统一监管现象出现。目前招标采购代理公司资质是不分专业的，若过分强调专业细化，那么该学科的专业设置、知识点设置难度很大；要求目前已有充分工作经验的政府采购从业人员考取所有专业的招标采购资格是不现实的。

三、政府采购学科建设的必要性和障碍

在国际上，一些大学有专门的政府采购研究和教学机构，如诺丁汉大学政府采购研究中心。国外的大学和研究机构结合国际化趋势，结合世界政治和经济发展的需要，建立了一些服务社会和国家的机构与专业。比如，美国专门有政府采购学院负责采购官员每年40学时的培训，美国北方大学专攻美国政府采购、商业合同等专业，国防大学专门设立了采购专业，保障美国70%的政府采购任务。[2]美国政府采购专业人员组织和参加的采购专业协会主要有全国政府采购研究所、全国州采购官员协会、全国采购研究所、全国教育采购员协会，全国采购管理协会、美国医院物料管理协会、全国财产管理协会后勤工程师协会。美国政府对采购人员的要求也是极为严格的，必须通过认证机构的资格审核，认证机构主要有公共采购认证理事会、全国采购管理协会、全国合同管理协会、后勤工程师协会。[3]

这些采购人员必须掌握以下系列知识才能通过资格认定：政府采购道德准则、国际国内市场运作、商业运行规则、经济学原理、政府采购内容的专业知识和供应管理知识、政府采购程序、政府采购法律、国际采购法规与惯例、国家经济宏观调控和政府采购政策、国际货币制度、政府采购技术、采购对象的价格构成和定价、社会公共关系知识、政府采购保障与安全知识。培训合格的官员，通过资格认证、主管部门注册后才能上岗任职。美国政府采购人员资格认证称号有专业公共采购员（P．P．B．）、注册公共采购官员（C．P．P．O．）、注册采购管理员（C．P．M．）、注册专业合同官员、注册专业后勤师等。[4]

结合我国公有制的特色，为了更好地保护公共资源、公共资产、公共利益，在公共交易环节设置政府采购专业，培养公共利益的保护神尤其必要。一是从社会和市场的角度来看，政府采购作为一种政府参与的交易，其所具有的流通（交易）原始职能被低估。二是从政府采购专业学生的需求来看，政府采购学科建设是学生当前及长远利益的保障。三是从学校角度来看，中央财经大学、北京物资学院、国际关系学院、西安交通大学等多所高校已经具备政府采购专业设置和专业人才培养的能力，且通过学校办学更有利于政府采购成本的降低，更有利于政府采购制度的完善。

但是，政府采购的专业建设在现阶段尚存在一定问题。首先，政府采购专业就业受国家用人制度改革不彻底的约束，采购中心按公务员队伍管理办法进行。其次，政府采购尚未形成统一的全国性公共资源交易机构体系。最后，政府采购管理冗繁，涉及到的多个部门各自为政、封闭循环，也制约着政府采购理论方法的形成。目前从中央到地方各级政府采购中心互不隶属，没有统一的主管部门，形成多头政策、多种专业术语、多种程序和制度。从横向执行组织重复设置来看，至少有17个“执行机构”、8种以上执行机构组织形式。多头分管、专业力量分散、整体运行成本高、运作程序和手段多样化，造成监督困难和法律制度的权威性受到质疑。另外，作为国家一级管理职能缺位或缺“威”。

四、政府采购学科建设的思路

政府采购学科教育可以为政府采购管理机构培养人才，也可以为企业参与投标以及采购管理、军队采购管理、中介服务部门政府采购运作培养人才。依托各大学的政府采购研究中心、公共资源交易研究中心、经管学院、政府采购管理部门推进专业教育。政府采购教育方案有四种，包括以政府采购专业独立设置的专业教育方案、以采购专业包容设置的方案、以公共交易专业设置的理想模型和以专业方向出现的依托本校其他优势学科专业设置的方案。政府采购专业设置应该得到公共组织的推动，建议此专业的设置从研究生教育开始，培养政府采购以及公共资源交易的国家、社会力量推动和运行人才，并结合2011年学科专业目录调整做好政府采购专业单独设立与合并调整工作。同时，不能忽略国家和国际发展运行的需要和以问题为导向的交叉学科设置原则，体现学校的办学优势。

综上所述，在当前经济形势下，政府采购专业人才的培养刻不容缓，各高校义不容辞。政府采购学科的发展面临体制层面、法律层面、技术层面的障碍，需要国家政策支持，有必要成立专门的组织协会，集合各大高校的力量共同推动。政府采购学科建设要理论与实践并重、科研与教学相长，依托多学科融合，精心设计专业方向、人才培养模式和课程体系；应设立单独的政府采购专业（方向），政府采购专业硕士点的策划和设置应尽快提上日程；应完善高校与政府采购实务部门的人才供需对接（目前高等院校相关政府采购专业设置情况参见表3）。[5]