应急通信指挥技术分析

摘要：诸如自然灾害、大型集体事件等应急事件的时有发生，应急移动通信指挥技术作为国家整体安防信息监测的有效补充应运而生。应急通信工作直接影响到国家重要灾害信息的及时发布和救灾工作的顺利实施。结合我国国情，探讨特大自然灾害下高效的应急通信管理机制，为完善我国突发公共事件的应急管理体系和特大自然灾害的应急通信管理提供有益借鉴。

关键词：应急通信；应急通信指挥车；平战结合

中图分类号：TN919 文献标识码：A

1 引言

近年来国际与国内重大自然灾害和公共突发事件频发，包括美国“911”恐怖袭击、卡特里娜飓风、伦敦爆炸事件、孟买爆炸案、日本特大地震海啸引起的核泄漏、汶川地震、2008年雨雪冰冻灾害和舟曲泥石流等均给人民生命财产带来巨大威胁与损失。

“911”事件突发性强、破坏力大，造成了严重的人员伤亡和经济损失，带来深远的政治影响，“911”事故委员会的调查报告尖锐地抨击了政府在应急通信建设方面的失误，对现场指挥调度、信息沟通的混乱状况给予了严重批评，并在调查报告中充分强调了应急通信在指挥、救援和信息发布等方面的重要作用。

“311”日本特大地震引发海啸并导致核泄漏，日本运营商在本次灾害中损害巨大，但其完备的灾备预案、丰富的应急业务以及融入整体的统筹能力，都值得我们学习借鉴。地震发生后日本东北部地区1500座基站被破坏，无法提供正常通话服务。日本三大移动运营商为保障应急通信需求均限制了语音服务，并免费开通“平安留言”服务，起政府机构发出倡议提示民众减少非紧急呼叫外的通话转向社交网络发布信息，并免费提供Wi-Fi热点，日本苹果公司也紧急公布了IOS软件“灾害留言板”（仅在日本Appstore开放）。最主要的是政府紧急调配至重灾区应急通信指挥车缓解了通信压力。

这就对我们应对突发事件的体制机制建立和完善，对我们应对突发事件的能力提出了更高的要求，其中，应急通信体制机制的建立和完善显得特别的重要和突出。

2 应急通信及其存在问题

2.1 应急通信概述

随着2006年1月8日国务院发布的《国家突发公共事件总体应急预案》出台，我国应急预案框架体系初步形成。应急通信是指在出现自然或人为的突发性紧急情况时，为应对紧急情况而综合利用各种通信资源和技术手段（有线、无线、卫星、集群通信等）实现通信的机制。

应急通信所承担的任务概括为三个方面：一是日常服务，即对公共通信服务的扩充服务；二是应急保障，发生突发事件时通信网不安全或遭损坏，提供通信保障，这也是应急通信的主要任务；三是战时应战。

2.2 应急通存在的问题

我国应急通信管理工作中暴露出来的问题和不足，究其原因，大致可分为以下几个方面。

(一)应急管理体系的制约。虽然近年来国家对应急管理建设给予了高度重视，各地也都开始着手建立应对特大自然灾害等突发事件的决策指挥体系，并且初步形成了以职能部门为主的突发事件应急信息决策支持体系。应急信息资源管理和决策的软硬件条件虽大为改善,应对突发公共事件的综合能力明显增强，但在汶川大地震的应急管理工作中，体系中的各项制约因素还是客观显现出来：(1)目前各地应急管理仍然缺少一个集中业务工作平台(应急管理信息平台)和资源共享、互联互通的管理制度；(2)突发事件数据监测信息为政府有关部门所拥有，缺乏应急管理和处置信息共享机制，对突发事件应急指挥缺乏基本的数据和时效,给政府科学、高效处置突发事件造成一定困难；(3)突发事件信息管理与应急指挥信息数据分解、信息交换和共享机制缺失,这就必然导致应急指挥与管理信息的丢失、遗漏和延滞,造成应急反应能力降低、应急指挥和运用应急资源迟缓等问题；(4)由于应急管理信息分散,信息传输手段落后，缺乏互联互通、信息反馈的共享机制,极易出现小灾变大灾、大险成大灾的情况，给人民群众的生命财产和经济社会发展造成较大的损失，导致部分地区突发事件信息出现瞒报、不报以及乱报现象；(5)应急系统建设存在误区，将应急系统的工作流程与常规电子政务工作流程混淆；(6)应急系统建设时没有评估，缺乏前瞻性；建设时只注重眼前；具有盲目性，不考虑系统间的联动性，使诸多功能的发挥受到制约。

(二)专用应急通信网络的建设空白。5·12汶川大地震使我国的公众通信网受到了严峻考验。公众通信网的技术特点决定其在遭受各种自然灾害的突发事件时，会出现设备损坏、网络负荷过重、流量拥塞等问题,这将严重影响应急指挥、救灾、广播等部门的通信需要。依托和利用公网，加快应急工作专用通信网建设，确保应急指挥通信顺畅和决策指挥体系信息平台高效运行是今后应急通信管理工作的重中之重。其实，可以通过借鉴一些国家专用应急通信网的建设经验,对我国今后的应急专用通信网络规划和建设提出建议。

(三)公众通信网络应急通信规范的缺乏。各运营企业的应急通信工作长期缺乏相应的制度和规范,大多应急通信保障人员流动性大,多为兼职和由各部门临时抽调，日常管理和保障工作开展极为不便。同时，在地震灾害发生后，应急通信保障人员集结困难、应急处理经验欠缺，缺乏快速判断和解决能力，在一定程度上延误了救灾工作的顺利进行。此外，网络管理处对于各运营企业的应急通信设备资源的储备情况不明，不能在灾害发生后迅速实现设备资源的统一调度和支配，各运营企业的协同联动性较差。另一方面，5?12汶川大地震发生后,话务量猛增，远远超过网络负荷，运营企业没有对呼叫实行分级管理，造成大量的网络资源消耗在公众长时间的嘘寒问暖上,而真正用于决策指挥通信的网络资源却得不到充足保障。所以，在特大自然灾害下，如何对公众的通信行为进行规范也应纳入公众通信网应急通信规范的制定范畴。

(四)应急通信管理配套保障措施的不健全。由于应急通信的保障实施主体是各电信运营企业，在激烈的市场竞争中，各运营企业的工作重心势必会放在网络建设、市场拓展和增大收益等方面，而在执行需要自己投入资金且无收益的应急通信保障任务时，自然会出现积极性差、重视度低的情况。由于没有充足的资金投入，各电信运营企业的各种应急通信设施储备都比较稀少，在发生突发状况时，往往很难立即组织足够的设备参与到应急通信保障工作中去。相关政府主管部门没有考虑到对应急通信保障实施主体的激励机制问题，导致政策实施时保障实施主体缺乏有效的激励,并最终影响了应急通信各项指挥决策的贯彻执行。加之没有相关政策法规的支持,应急通信的资金缺口、制度缺口都难以得到很好的解决。

3 建立和完善应急通信机制在自然灾害与群体事件中的应用

我国应急联动通信体系的建设，要立足国情实际，科学规划，统一布局，分段实施。

1、建立一体化应急联动通信管理体系。应急通信保障工作应该由省政府和企业的应急通信保障专门组织机构统一负责，应急联动通信系统需要有效整合包括有线通信系统、计算机网络通信系统、卫星通信系统、集群通信系统、移动通信系统及其他专用通信系统等。建立中央防灾无线网、防灾互连通信网公共空间平台，设立重点区域性灾害监测多级信息网络系统,以工作站为节点进行灾害预警分析，通过远程通信网络实现数据共享，实施统一领导和统一指挥。针对突发事件的特点，有重点的实施保障工作，优先保障重点区域、重点部门的通信需求。

2、建立基层站点灾情上报与预警机制。目前我们的应急通信建设覆盖广度不够，主要是在大中城市，基层往往是应急通信设计建设的薄弱环节，对于应急通信的需求应该是更加迫切的。在灾害发生时,受灾地区基层报警/预警站点可自动启动或人工操作向上级灾害主管部门及民众进行紧急报警。在灾害多发地区的广大农村重点区域，部署基层报警/预警站点，并安装卫星双向定位通信终端，与灾害源监测设备相连接。在灾害发生时向国家灾害监测信息自动定位报警，也可由现场值班人员启动通信终端上的紧急求助键(SOS)，进行灾害发生的地理位置上报与灾情信息报警。

3、建立和发展应急通信指挥车系统。以往灾害紧急救援管理利用卫星导航定位信息系统技术，在上级灾害管理部门与现场救援车辆和人员之间建立起双向的信息联络，并能够实时跟踪救援车队，监控与调度救援过程。要加大投入为灾害多发重点地区配备这种救灾专用车辆，使其能够保证救灾车辆与上级灾害管理部门保持实时的信息联络并接受调度指令，并以最快的时间赶到灾害现场，进行紧急救援行动。

4、建立现场救援/现场应急移动通信指挥中心。主要包括OIS系统与OPS软硬件平台、移动目标位置监控管理软件、车载指挥型卫星双向定位监控终端、卫星应急通信系统。通信指挥车需配备相应的通信设备，必要时能够替代地面固定基本指挥通信枢纽，成为移动的通信指挥枢纽，与国家灾害信息监测中心通过卫星链路直接通信，传送灾情现场信息，并接受上级指挥命令调度现场救灾队伍的行动。

5、坚持应急通信演练活动制度化、规范化，与时俱进。在执行应急通信任务时,需要工作人员能够操作熟练、快速准确，平日里就要练好技能。为此，需要形成制度，规范程序，定期进行应急通信演练活动。应急通信还要与时俱进。随着时间的推移，人们所面临的问题和形势也在不断地改变着, 原来制定的各种规章制度、设备设施和应急方案可能已经不足以应付当前可能出现的情况。因此，应急通信还必须要做到能够与时代同步。

参考文献

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[2] 万晓榆，孙三山，卢安文. 我国特大自然灾害下的应急通信管理探讨 [J] 重庆邮电大学学报（社会科学版），2009，1.

[3] 张雪丽，王睿等. 应急通信新技术与系统应用[M]. 机械工业出版社，2010，1.

作者简介：

王晋（1983-），男，研究生，武警石家庄士官学校有线通信教研室。主要研究方向：通信与信息系统。