民主联合政府:从提出到建立

罗平汉

从第一届中央人民政府的人员构成看，此时的中央人民政府具有联合政府的性质，或者说是中国共产党领导的民主联合政府。由此观之，不能简单地将建立民主联合政府视为中共为取得全国政权而采取的一种策略手段，在很大程度上，它反映了中共的建国理念

1945年3月31日，中共七大前夕，毛泽东在中共六届七中全会上作了题为《对〈论联合政府〉的说明》的讲话。

他说：“联合政府这个口号好久没有想出来，可见找一个口号、一个形式之不易。这个口号是由于国民党在军事上的大溃退、欧洲一些国家建立联合政府、国民党说我们讲民主不着边际这三点而来的。这个口号一提出，重庆的同志如获至宝，人民如此广泛拥护，我是没有料到的。”

毛泽东讲了关于联合政府的三种可能性。第一种情况是坏的，即要共产党交出军队而去做官。军队当然是不交的，但政府还是独裁的，官做不做呢？毛泽东说，不要宣传做，也不要拒绝，要准备这种可能性。第二种可能是以蒋介石为首，形式是民主的，承认解放区，其实质仍是独裁的。第三种可能是以共产党为中心，在共产党有150万军队、l亿5千万人民时，要蒋介石更加缩小、削弱。无联合可能时，就要这样做。

当时恐怕没有人想得到，仅仅在4年之后，中国就实现了似乎最不可能的第三种可能，建立了由中国共产党领导的名副其实的民主联合政府。

把不可能变为可能，联合政府这个极富号召力的口号的提出，无疑居功至伟。

“组织联合政府，一新天下耳目”

对于这一提法，正如毛泽东所说，中共已经探索良久了。

1940年1月，毛泽东发表《新民主主义论》，明确回答了革命胜利之后，新中国的国体问题：既不是一个资产阶级专政的共和国，也不是立即实行无产阶级专政，而是要建立一个各个革命阶级联合专政的新民主主义的共和国。

紧接着，中共提出著名的“三三制”原则。这是这种“联合专政”在抗日根据地的具体形式。所谓“三三制”，就是各抗日根据地政府和各级参议会中，共产党员占三分之一，非党进步分子占三分之一，中间分子（主要是开明绅士，即拥护抗日民主政府的地主富农）占三分之一。

毛泽东强调：“国事是国家的公事，不是一党一派的私事。因此，共产党员只有对党外人士实行民主合作的义务，而无排斥别人、垄断一切的权利。”

中共明确提出建立民主联合政府的主张，则是在中共六届七中全会期间。会议5月21日开幕，至次年4月20日闭幕，历时11个月。

1944年4月，日本发动豫湘桂战役，国民党军队丧师失地，结束国民党一党专政、改组其把持的国民政府，已成为人们普遍的愿望。

鉴于这种情况，毛泽东和中共中央认为，目前向国民党及国内外提出改组政府的时机已经成熟。

8月17日，毛泽东在董必武给周恩来的一份关于如何对待增补国民参政员问题的请示报告上批示道：“应与张（澜）、左（舜生）商各党派联合政府。”首次明确提出联合政府的问题。

根据毛泽东的意见，周恩来9月4日为中共中央起草致林伯渠、董必武、王若飞的电报，指出：“目前我党向国民党及国内外提出召开国是会议、改组政府、废除一党统治的时机已经成熟。估计除国民党外的各党派、地方实力派、国内外进步人士甚至盟邦政府都会赞同这项主张，因此它应成为今后中国人民的政治斗争的目标。”

9月5日，第三届第三次国民参政会在重庆开幕。15日，林伯渠、张治中在大会上分别作了国共谈判经过的报告。林伯渠在報告中代表中共中央提出：希望国民党立即结束一党统治的局面，召开国是会议，“组织各抗日党派联合政府，一新天下耳目”。正式向全国公布了中共关于成立民主联合政府的主张。

联合政府的口号提出之后，好评如潮，成为重庆国共谈判和在延安同赫尔利谈判的中心议题。正如毛泽东所说：“重庆的同志如获至宝，人民如此广泛拥护。”

这一口号的提出，也为1945年4月～6月召开的中共七大的政治报告提出了新的主题。

毛泽东在七大上做了《论联合政府》的书面政治报告，提出了成立民主联合政府的两个步骤：第一个步骤，目前时期，经过各党各派和无党无派代表人物的协议，成立临时的联合政府；第二个步骤，将来时期，经过自由的无拘束的选举，召开国民大会，成立正式的联合政府。

按照这个设计，国民党一党掌控的国民政府将改组为联合政府，也就是不允许国民党搞一党专政，联合政府中必须有中共和其他民主党派参加。对此，毛泽东在七大的口头报告中形象地称之为“入股”。

联合政府这个口号提出之初，确实带有战略目标与策略手段的双重性质。结束国民党一党统治，组织联合政府，这是战略目标。但在当时国民党根本无意放弃一党专政的情况下，联合政府口号的提出，确实带有将国民党军的意味。

因此，毛泽东在公开发表的七大政治报告中大讲联合政府问题，而在其口头政治报告（对书面报告的说明，当时没有印发，也没有公布发表）中又明确提出，要准备召开解放区人民代表会议，成立解放区联合会，作为中共自己领导的政权机关。

从“入股”到“控股”

七大闭幕不到3个月，日本宣布无条件投降，国内局势发生重大变化。国内外和平建国的呼声很高，因而中共明确提出了和平民主新阶段的口号。

中共诚心诚意希望实现国内和平，因此才有毛泽东去重庆谈判、积极参加政治协商会议、复员一部分军队等举措。中共甚至设想将中央搬到江苏淮阴，以便届时中共领导人去南京参加政府来往方便。

中共也真心希望建立联合政府。抗战胜利之初，虽然中共领导的军队、解放区较之过去有了很大发展，但与国民党的实力对比，无疑仍处劣势，还不具备单独建立中共自己领导的中央政府的条件。

结果，蒋介石以全面内战来回应中共的联合政府口号。1946年，全面内战爆发。

中国共产党没有放弃民主联合政府的主张，不过，这时及此后所设想的联合政府，已经不是原国民政府改组而来的政府，而是将国民党蒋介石集团排除在外的、另起炉灶的新政府。而且，在这个政府中，中共将不再是“入股”，而是“控股”了。

1947年10月，中共中央发表《中国人民解放军宣言》，其中提出的十项主张中，第一项就是：“联合工农兵学商各被压迫阶级、各人民团体、各民主党派、各少数民族、各地华侨和其他爱国分子，组成民族统一战线，打倒蒋介石独裁政府，成立民主联合政府。”

次年4月30日，为纪念“五一”劳动节，中共中央向社会发出“迅速召开政治协商会议，讨论并实现召集人民代表大会，成立民主联合政府”的倡议，得到各方面的热烈响应。

1949年1月1日，《人民日报》发表的新年献词明确提出：“1949年将要召集没有反动分子参加的以完成人民革命任务为目标的政治协商会议，宣告中华人民民主共和国的成立，并组成共和国的中央政府，这个政府将是一个在中国共产党领导之下的有各民主党派各人民团体的适当的代表人物参加的民主联合政府。”

中共建立民主联合政府的主张，对于争取广大中间党派和中间人士，无疑起了别的口号所不能替代的作用。

这些中间的党派和人士，既反对国民党的一党专政，而苏联式的无产阶级专政也是他们暂时不愿看到的。他们自然也清楚，中共在全国执政后，不可能建立英美式的资产阶级专政。民主联合政府的主张，实际上解除了他们在这个问题上的疑虑，使他们看到，跟着共产党走是有前途的。这是他们最后从中间立场转向支持中国共产党的一个重要原因。

1949年6月，新政治协商会议筹备会在北平成立并举行第一次会议。毛泽东在讲话中，将此次会议的任务明确定位于：完成各项必要的准备工作，迅速召开新的政治协商会议，成立民主联合政府。

9月21日，经过几个月的筹备之后，新政治协商会议即中国人民政治协商会议召开。新政协最主要的任务，就是组建中央人民政府。

新政协选举产生了中央人民政府主席、副主席及全体委员。主席和副主席共7人，其中非中共人士3人，分别是副主席宋庆龄、李济深和张澜；委员56人，其中非中共人士27人。

在随后组建的政务院及其所属机关中，政务院副总理共4人，其中非中共人士2人，即郭沫若和黃炎培；各部、委、署主官中，非中共人士超过三分之一。21个部的部长副部长中，非中共人士达26人，其中担任正职的有文化教育委员会主任郭沫若、人民监察委员会主任谭平山、轻工业部长黄炎培、邮电部长朱学范、交通部长章伯钧、农业部长李书城、林垦部长梁希、水利部长傅作义、司法部长史良、文化部长沈雁冰、教育部长马叙伦、卫生部长李德全、华侨事务委员会主任委员何香凝、出版总署署长胡愈之。最高人民法院院长亦由非中共人士沈钧儒担任。

从这一届中央人民政府的人员构成看，此时的中央人民政府具有联合政府的性质，或者说是中国共产党领导的民主联合政府。由此观之，不能简单地将建立民主联合政府视为中共为取得全国政权而采取的一种策略手段，在很大程度上，它反映了中共的建国理念。

新中国成立初期中央人民政府的这种性质，说明中共确实兑现了建立民主联合政府的承诺。

曾任民主建国会中央副主席的孙晓村在《我所经历的第一届人民政协会议》一文中写道：“我回到上海，朋友们都讲共产党的确伟大，打下了天下，但不统统用自己人。”

“你们党组不许背着我自行其是”

新中国成立之初，非中共人士不但在政府中担任要职，而且真正做到了有职有权。

在中共七届二中全会上，毛泽东就提出：“我党同党外民主人士长期合作的政策，必须在全党思想上和工作上确定下来。我们必须把党外大多数民主人士看成和自己的干部一样，同他们诚恳地坦白地商量和解决那些必须商量和解决的问题，给他们工作做，使他们在工作岗位上有职有权，使他们在工作上做出成绩来。”

1949年10月24日，毛泽东同绥远军区的负责人谈话，特别邀请了傅作义参加。毛泽东说：“现在共产党成了全国性的大党，又有了政协全国委员会，我当主席有责任使各个方面都有利，使别的党派也有利，否则会引起不满，会被人骂，甚至会被推翻。……这次政府的名单中，共产党人和进步人士还是一半一半好，要搞五湖四海。别人在民主革命困难时期拥护共产党，为我们说过好话，帮过忙，我们胜利了不能不要人家。”

毛泽东这番话，对中共执政之后为什么要实行多党合作、建立联合政府，作了十分清楚的表述。

当时，政务院的政务会议每星期召开一次，有关文件均交非党人士审查，一切指示、法令也要其修改。

政务院财政经济委员会（简称中财委）副主任薄一波总结了与党外人士合作共事的四条经验：一是要使党外人士有职有权，做到该商量的必须商量，该请示的必须请示，该经过的必须经过；在工作中遇到党外人士不同意见时，不应作硬性决定，除检讨自己意见有无不妥外，还应帮助说服党外人士，始能作决定。二是一切重要决定应有应该参加的党外人士（如部长、副部长等）参加决定。三是有些日常处理的重要事情（如电报、公文）和上级来的指示、下级来的报告，均应使应该看到的党外人士看到。四是用人也应与党外人士商酌，党外人士所举荐的人，更应慎重考虑，能用者尽量予以录用。

1952年9月，民主人士章乃器被任命为新组建的粮食部部长，原中共江西省委第一副书记兼副省长范式人任党组书记、副部长。不料，章一见范就声明：“你是共产党员，我是民主建国会成员，我们的领袖都是毛主席，我们的共同经典都是毛主席著作，我们是革命同志。但在工作上，我是部长，你是副部长，你是我的下级和助手。因此，你必须绝对服从我的领导，你们党组不许背着我自行其是。这是原则问题，必须首先讲清楚！”范式人也是秉性刚烈之人，说自己长期做统战工作，从未遇见过章乃器这样的民主党派负责人，就将情况报告了中组部负责人安子文。中组部考虑到范与章已闹了不愉快，就将范调邮电部任党组书记。后来，章乃器认识到中共党组是中共中央书记处的派出机构，并非粮食部的下属单位，与党组书记的合作还是融洽的。

章乃器与范式人见面时的这番话，固然是由于他对中共党组的性质不了解，但也说明，他并不认为自己这个部长是共产党请来的客人。

在章看来，既然这个政府是联合政府，过去大家为打倒蒋介石的独裁统治一齐出力，现在大家共同建设新中国，那么，在政府中担任职务的人，不论来自哪个党派，只要有职便应有权，在这个问题上用不着客气与谦让。

（作者为中央党校党史教研部教授、博士生导师。）