党内民主:一步一个脚印

韩永

从中共的党建进程可以看出，党内民主的基本原则是“走小步，不停步，一步一个脚印”

2001年初，在票推（在一定范围内投票推选）南江县委副书记失败后，41岁的郑开屏被调任平昌县县委常委、组织部长。

这次“票推”，让郑开屏看到了现行干部选拔制度的“怪怪的一面”：组织上基本按照内定人选的条件宣布职位要求，在投票后又不公布得票数。后来有领导跟他讲，他得了197票，对方只得了37票。虽然得票数比对方多出5倍多，他却不得不接受这个令人失望的结局。

这件事让他感触颇多。他想在组织部长的位置上做出一些尝试，以改变这种“惟上是从”的干部选拔模式。

拓展执政合法基础

郑开屏说，自己对直选的很多想法，除了自身的遭遇外，还来自于一本鬼使神差寄来的小册子。其主要内容，是关于步云直选。

步云是遂宁市市中区较为偏远的一个乡，历史上以盛产食盐闻名。在张锦明1997年11月份上任中共市中区区委书记以后，它的命运开始与直选联系起来。

这个曾经做过两年知青的官员，对中国的改革思虑甚多。她在1998年12月写信给一位时政作家说：“我理解，经济体制改革实质是解决对物的处理和使用，政治体制改革的实质是对人的管理和使用，这道关早晚得闯、得过。”

郑开屏深以为然。他说：“中国好多制度研究来研究去，我看第一还是要研究用人制度，如果不认真解决，毛病最多、危害最大的可能就是这个制度了。”

上任不久，张锦明就遇到了一件棘手的事情：由于经济问题，辖区内4个镇的主要领导先后落马，涉事最深的保石镇几乎全军覆没，书记与镇长被免职，包括镇人大主席在内的20多位工作人员均未能幸免。政府工作几乎陷入停滞。

群情激愤的民众质问张锦明：你们是怎么选的干部？！

李仲彬则是另外一种遭遇。他有一次在一个小饭馆请人吃饭，老板认出他来，鼓起勇气对他说了一个事：有些部门吃了饭不给钱，他们又不敢去要。老百姓背地里把政府部门叫“粮食局”。

平昌县则发生了乡镇政府因无力还债而被砸、乡镇干部被打的事件。每到年关，一些乡镇干部就不知所踪，留下一拨拨等钱过年的索债人。

民众对干部的不满，让因市场经济发展而变得疏离的干群关系更加疏离。如今从平昌县委书记任上退下的刘谦祥认为，1979年推行的家庭联产承包责任制，使农村党政组织的管理支配权向市场和经济组织分化；1983年村委会的诞生和发展，使乡镇党政组织的管理支配权力向村民自治分化；上世纪末实行的财政体制改革、党务政务公开和税费改革，使乡镇党政组织的管理支配权力向法制化推进。“这些挑战都在呼唤拓展党的执政合法性基础。”

中央编译局比较政治与经济研究中心副主任周红云还向《中国新闻周刊》提供了另外一个思路：与东部充裕的发展经济的资源不同，西部发展经济的难度很大，官员要有所作为，在政治上寻求突破是一个理性的选择。

“就是在政治上做一把。”郑开屏说。

而从政策的空间看，1995年中共中央制定了《党政领导干部选拔任用工作暂行条例》。该《条例》扩大了干部任用中的民主成分，规定选拔干部必须经过民主推荐，否则不能列为考察对象，这为“公推”提供了法律基础。

将风险控制在体制内

张锦明和她的班子决定对现有的干部选拔制度“动手”。为稳妥起见，他们决定先拿出部分科局的副职，进行公推公选。乡镇干部大面积落马的保石镇，也被纳入其中。

周红云说，中国官员产生机制的变革，主要在两个环节展开，一个是“推”，一个是“选”。“前者解决‘谁来提名的问题，以前这个权力属于组织（事实上主要是少数领导），现在向更大范围内的官员开放；后者解决‘谁来选举的问题，以前是少数领导在选，现在也向更大范围内的官员开放。”

“公推公选”由于既迎合了民主诉求，又将风险控制在体制内，因而甚合高层之意，其推进的过程顺风顺水：2003年12月，江苏省用这种办法产生了沛县县长候选人和金坛市（县级市）市长候选人（都是唯一候选人，再提交人大通过），此后，这一方式又在贵阳等地试验。今年，江苏省又用“公推票决”的方式，产生了三位地级市的市委书记。（就江苏来说，公选与票决的区别，在于前者参与投票的人数比后者多一些。前者的参与者是党委委员，后者是党委常委）

山东省乳山市徐家镇2010年直选出来的镇党委书记单浩仁告诉《中国新闻周刊》，最近的10多年，他隔几年就要参加一回竞争上岗：“股长一次、副科一次、副主任一次、正科一次。”

张锦明的公选改革，赢得了上级的积极评价。在1998年9月份召开的四川省农村基层组织建设工作会上，张锦明受邀作了专题发言。

此事对她激励甚大。在1998年8月份给那位时政作家的信中，她还掩饰不住自己的心花怒放：“我们公选镇长一事，省委组织部高度重视，（组织）部领导希望我们在干部制度改革方面走在前列，带一个好头，为全省创造经验。”

张锦明后来提到，步云直选，与上级的这种“带一个好头，为全省创造经验”的鼓励不无关系。

公选虽比原来的任命制在民主的程度上突破甚大，但由于其将大部分民众排斥在外，群众对官员选拔的怀疑依然未解。

对“民心所向”颇为看重的张锦明决定再往前走一步。有人后来对张锦明在直选上“一骑绝尘”的动力归结为三个方面：一是民心，二是上级的激励，三是自身的追求。“要做比职务更有生命力的事情。”张锦明说。

这与大多数改革者的气质一脉相承。平昌县委书记刘谦祥在平昌的公推直选，也因为铺开的面太大接到上级的规劝，他在电话里对对方激动地说：“这没什么。我刘谦祥不当这个书记也无所谓。”站在一旁的郑开屏看到他一副慷慨悲壮的样子。

在当年8月中旬给那位时政作家的信中，张锦明已经下定了决心：进行乡长直选。

张锦明选择乡长而不是乡党委书记进行直选，分析者认为原因主要有两个：一个是参照村级选举的经验，另一个是认为乡长的直选参与面更宽，因而是更为彻底的选举。

但她没有丢掉必要的谨慎。按照建制小、领导班子强的标准，一开始进入她视野的候选乡有三个：船山乡、马家乡和步云乡。但船山乡离遂宁市中心较近，稍有不慎就会走漏风声；马家乡离城35公里，与城市联系较少，但其位于黄（板石）大（安）公路中间，是市中区西眉镇、大安乡、三家镇、玉丰镇上上下下过往赶集的必经之地，保密工作难做。仔细推敲后，张锦明和她的班子决定将试点放在距离市区60公里的步云乡。这个距离遂宁市区最远的一个乡下辖10个村、一个居委会，全乡总人口16421人。

郑开屏在2001年在灵山做中国第一次乡党委书记直选时，也参照张锦明的做法秉承了这种谨慎。郑开屏说，当时选择灵山乡的原因有三个：一个是距离县城较远一些，影响面不大；第二是民风很好，较好控制；第三是时任乡党委书记池春林威信甚高，出现意外的可能性不大。

12月31日，步云开始直选。警察封住了通往步云的各个路口，以防范消息的外露。

这是一场没有请示上级的选举。张锦明的逻辑很简单：如果请示，谁来拍板？谁敢担责？乳山市委组织部副部长耿仁书在接受《中国新闻周刊》采访时表示，他们在试验之前曾向上级汇报，但对方未置可否。

一位长期关注地方选举的政治学学者说，在一个批复即需担责的政治环境里，上级对于改革者保持着惯有的沉默。

中央编译局比较政治与经济研究中心副主任周红云说，中国的改革，有时候会陷入一种“宏观鼓励，微观约束”的困境。“国家宏观的环境是没有问题的，但一牵涉到具体的部门，就说你这也不行，那也不行。”

郑开屏则比上述改革者幸运很多。他争取到了与此相关的三位领导的支持，但靠的主要是个人感情关系。

首先是主管组织工作的县委副书记郑南贵，他是和郑开屏同时调到平昌的同事，“他当了副书记，我还是组织部长，我要说个事，他也不太好拒绝。”

他又找时任县委书记姚义贤。与郑开屏一样，姚是1978年考出去的大学生，思想很开放，对郑开屏也很欣赏。“我跟他说，我们是不是每一个区都拿一个乡镇搞试点？他第二天把我找去谈，说：老郑啊，我们还是搞，我们先搞一个乡你看行不行？我说行。如果我坚持一个区搞一个，他如果说都不搞了，那就一个乡都搞不成了。”

还有一关是上级主管机关——巴中市委组织部。当时的部长底瑜原是四川省级机关调任巴中的，思想也很解放。“还有一个因素，他觉得反复施压把我从老家南江调到近200公里外的平昌，搞得两地分居，很内疚。本来我不想调到平昌的，但当时全巴中市四个县的组织部长预备人选有三个是女的，他说到省委组织部‘交不了账，又找不到人，看我在‘票选中得票很多，就反复做我的工作。他在私下里说自己在调动这个事上很抱歉。我跟他汇报直选这个事，他也就很爽快地同意了。”

到了这一步，郑开屏觉得可以做了。“不能再往上请示了，再往上就可能会遇到不同意了。”

步云直选结果出来后的第19天，《法制日报》发表查庆九的文章《民主不允许超越法律》，指责步云直选违反了宪法规定。此文说，按照宪法第101条规定，乡镇长只能由同级人大代表大会间接选出，不能由选民直接选举产生。5天后，四川省有关部门发文，批评步云直选。

2001年7月27日，全国乡镇换届。中共中央向全国转发了《全国人大关于做好乡镇换届选举工作的意见》（中发【2001】12号），文件就乡镇长的选举特别指出：“依照宪法和地方组织法规定，乡长和副乡长、镇长和副镇长由乡、民族乡、镇的人民代表大会选举产生。过去有的地方曾提出进行直选乡镇长试点的要求，个别地方出现了选民直接投票选举产生乡镇长的情况，这与宪法和地方组织法的有关规定不符。在这次乡级人大换届选举中，各地乡镇长的选举要严格依照宪法和有关法律的规定进行。”

这个被官员称为“12号文”的文件，被认为中央叫停了乡镇长直选。

这次叫停背后的逻辑，除法律上的冲突外，风险控制也被很多学者视为是一个重要的考量。“在中国，村级的直选尚有很多不可控因素，乡级的直选不可预知的因素更多。”一位受访的政治学学者说：“这不符合中央有序推进的民主发展逻辑。”

1998年，在市中区下辖的横山镇，非中共党员邓少斌在公推公选中胜出，成为遂宁市有史以来第一位党外镇长。

观察中共几十年来推进党内民主的表现，可见稳妥、谨慎、逐步推进是其原则：中共八大强调“党的选举必须能够充分体现选举人的意志”；十三大首次引入差额选举机制；十五大提出“扩大公民有序政治参与”；十六大提出“党内民主是党的生命”；十七大规定基层党组织书记、副书记，可以由党员大会选举产生。

“党内民主是党的生命”

相比乡长直选，乡党委书记直选更容易在民主和风险控制之间找到平衡。山东省乳山市组织部副部长耿仁书告诉《中国新闻周刊》，现在有一个倾向，就是为了民主而民主，为了创新而创新。“像浙江温岭。总共60万本地人中，有10万人是基督徒，党员却只有6万。如果简单地、盲目地推行公推直选，就可能影响基层党的政权。”

在这一想法的指导下，乳山的公推直选没有把选举权交给每一个党员，而交给了党代表。去年，在四川巴中召开的一次全国党内民主研讨会上，中央党校教授王桂秀向耿仁书提出一个问题，说你们这个从严格意义上不属于直选吧。耿仁书回答说：我们是先直选出党代表，再由党代表直选书记，是两个阶段的直选。

郑开屏说，他们当初选择乡党委班子直选，除了在步云直选中得到启示外，还有一种往前再推一步的想法。“我们在基层干，知道民主的最后堡垒在党，而不在行政官员。”

他说，当时有一个大的判断，认为改革和推进民主大的氛围日渐见好，直觉上觉得直选党委班子不会错到哪里去。“是在圈子内活动，并未冲击党管干部的构架。同时，我们设计了三票制、三轮选和全差额等，在技术上准备得也很充分。”虽然步云直选遭批，但张锦明的仕途并没有受到影响。直选后不久，她不降反升，被提拔为遂宁市副市长。

但郑开屏也不敢大张旗鼓地干。“算起来还是偷偷摸摸的，手里捏着一把汗，只想搞成，也没想把这个事做大。”基于这种考虑，这个曾经的宣传部长没有通知任何媒体到现场采访。

党员投票的积极性让郑开屏印象深刻。“我和分管书记到现场去看。七十几岁的党员天不亮就往乡上走。戴火车头帽子的、吃旱烟的都在这投票。当时还没有秘密投票室，有的人就在衣服里填，还有的躲到厕所里填。到午饭时间，他们也不知道饿。”

这场静悄悄进行的选举没有引来太多的关注。直到两年后平昌县将公推直选扩大到全县三分之一的乡镇。“新华社记者过来采访，最后把这个事弄到《动态清样》上去了。省委组织部的一位处长说，平昌这件事，曾庆红、贺国强都有批示，曾庆红的签字是‘注意总结这方面的经验。”郑开屏告诉《中国新闻周刊》。

几个月后，曾庆红到四川考察工作，专门听了中国第一个直选乡党委书记池春林的汇报。“汇报之前，上级发传真要求池春林要着正装，稿子要熟悉到能够背诵的程度。”

此时，十六大已经提出“党内民主是党的生命，对人民民主具有重要的示范和带动作用”。在这一精神的感召下，各地都在探索推进党内民主的路径，其中最主要的路径有两个：一个是公推直选，另一个是党代会常任制。

但党代会常任制遇到了推广的难题。中央党校原副校长李君如接受《中国新闻周刊》采访时表示：党代表向人大、政协实行任期制后，也要在全会上提出提案，但这些提案由谁来处理？“如果由党委会办公厅处理，就不太合适，因为党委会是党代表选出来的，那为什么我的东西要你来处理呢？所以，提案应该由党代会的一个办公会来处理。现在人大政协内都有机构，可党代会没有。这个东西讲起来都对，但做起来比较难。每年像人大政协那样开会，也很麻烦。组织一个会要花很大精力，领导人也没有足够精力，所以推广起来比较难。”

山东省乳山市委组织部副部长耿仁书则认为，党代会常任制可以在县一级来做，到了乡镇就没有必要。“因为县一层涉及到一些大的事情，而乡镇党代会、人代会、政协会很多是交叉的，甚至是重复的，党代会常任制的必要性不大，只需要党代表任期制就可以了。有事时把党代表召集来，一上午的会就结束了。”

李君如表示，就党内民主的发展情况来说，公推直选目前推进的速度比较快，但也有问题。主要是中国先把选举制度引进了，解决了合法性的问题，相应的制度配套和文化氛围却与之不兼容。“选举是怎么来的？选举得拉选票。但我们现在不准拉票，中纪委还特地派人到地方去监督。”“还有，中国的推荐制度讲德才兼备。但选举是选不出这样的人的，它选不出最好的人，也选不出最坏的人，而是容易选出中庸的人。”

低调稳妥扩大试点

到江苏省在2004年接力推动时，公推直选已经有了跟高层越来越多的互动。

2004年3月，胡锦涛在新华社有关江苏黄墩公推直选的内部材料上批示：“书记直接选出来，副书记怎么办？委员怎么办？”当年，由于黄墩镇只是原党委书记调离岗位，而不是换届，因而公推直选只涉及书记一个人，而不是整个班子。

“黄墩试点”后，公推直选迅速在江苏省内扩大试点。泗洪县、溧阳市、仪征市先后进入试点范围。2005年年底，江苏省主要领导在仪征与部分公推直选的乡镇党委书记座谈，提及要在即将到来的2006年换届选举中，在全省800多个乡镇推广公推直选。

江苏省委组织部将报告递交中央有关部门，得到的答复是，在修改党章之前，不主张全面推开，而应结合换届继续扩大试点。

平昌县也接到了类似的通知。该县三分之一的乡镇党委书记公推直选之后，有一天，郑开屏接到了在四川省委组织部工作的校友打来的电话，对方劝告说直选这个事不要搞大了，“搞大了就有些为难省上、为难中央了。”

十七大修改之前的党章规定，党内选举主要是间接选举，即党员选党代表、党代表选委员、委员选书记、副书记。

遵照中央的指示，江苏省随后选择了73个乡镇扩大试点，并探索公推直选的不同形式，包括党员大会直接选举党委班子、党代表大会选举党委书记，以及党员大会直接选举委员、再由委员选举副书记、书记等。

2007年4月，时任中组部部长贺国强到江苏仪征调研公推直选，重申“党章修改后才能大规模推开”的中央立场。

半年后的十七大，党章相关内容做出修改。党章修正案第三十条将关于党的“基层委员会、总支部委员会、支部委员会选出的书记、副书记，应报上级党组织批准”的规定，修改为“基层委员会、总支部委员会，支部委员会的书记、副书记选举产生后，应报上级党组织批准”。也就是说，基层党组织书记、副书记，可以由基层委员会、总支部委员会、支部委员会选举产生，也可以由党员大会选举产生。

在这次党代会后，公推直选的力推者李源潮出任中组部部长。

他在2008年全国组织工作会议上说：“改革和完善基层党组织选举制度，选择一些条件具备的乡镇、机关、企业、学校、科研院所等单位的基层党组织进行‘公推直选试点，逐步扩大基层党组织领导班子直接选举范围。”

2010年上半年，在363个社区党组织实现公推直选后，南京市806个村党组织领导班子全部实行公推直选，从而成为全国首个实现公推直选全覆盖的城市。

李君如告诉《中国新闻周刊》，党内民主的推进奉行“多做少说”的低调原则，“实际上推进相当快，也许外界并不完全知情。”他说，“就像党内很多事情一样，要经过反复试验、实践，才会大幅度地推广。”