“三公消费”的公开之难

李静睿

中华人民共和国科学技术部率先公开2011年度“三公消费”预算，第一个吃螃蟹，值得肯定。但由于细则不清楚，若想切实增加财政预算的透明度，还需进一步的努力

“两会”闭幕之后就一直没有减弱的重重舆论压力之下，一直相对低调的国家科学技术部令人意外地在74个中央部门中率先公布了2011年度的“三公”经费预算。

4月14日，科技部在其官方网站上公布了2011年部门预算，在惯常的《2011年收支预算总表》和《2011年财政拨款支出预算表》两大基本表格之下，科技部还做出了一份《关于2011年科学技术部财政拨款支出的说明》，这一说明已较去年有所进步：在去年的文字说明中，科技部仅仅公布了财政拨款中的“科学技术支出”，且说明内容非常简略。但更为重要的进步是，在今年的说明中，最后一句话以黑体字做了醒目突出：2011年，核定科技部用财政拨款支出安排的出国（境）费、车辆购置及运行费、公务接待费三项经费预算4018.72万元。

两年之前，科技部在全国两会中还因预算问题成为被攻击的“靶子”。 全国人大代表、中科院院士王恩多在当年的一次小组讨论会中询问前来旁听的财政部官员：“科技部总的经费是198.1亿，但是其中‘其他支出是69.5亿，占了总支出的1/3，这个‘其他到底包括哪些部分，这个钱到底怎么用法？”

在科技部之前，财政部、药监总局、农业部、人口计生委、工商管理总局等部委已经陆续公布了2011年度的部门预算，但都在 “三公”经费预算上缄口不言，尤其值得关注的是，在科技部公布部门预算之后一天，负责对中央各部门预算进行直接审计的国家审计署也公布了自己的年度部门预算，但当中仍然没有关于“三公”经费的预算数字。去年国土部曾在率先公布部门预算之后由财务司司长赖文生出面解释，“按照财政部统一部署，各中央预算执行部门要在两会结束后的15天内公开该部门的政府预算”。今年的两会闭幕已超一月，目前仍有多个公众高度关注的部委尚未公布年度部门预算，科技部的勇气之举，是否将会成为它们的压力或者动力？

公开如“泥牛入海”

“三公”经费的计算方法与难度，一直是多年以来预算公开大讨论中各方争辩不休的话题。

按照细化的程度，中国的政府预算科目设置了四个级别的指标，分别为“类”“款”“项”“目”。从去年公开的中央部委预算支出情况中来看，有部分重点支出的公开已经到了“项”这一级，但是大部分依然停留在“类”上。2010年6月，财政部部长谢旭人曾公开表态，要争取2011年中央本级支出预算表中的部分重点支出按“项”级科目公开，此外还将“积极创造条件推动基本建设支出、行政经费支出预算和执行情况对外公开”。一般来说，“三公”消费正是隐藏在“行政经费支出”之中。

2007年开始，中国进行了预算收支分类改革，构成了功能分类和经济分类两套主要体系。长期关注预算问题的全国政协委员、上海财经大学公共政策研究中心主任蒋洪告诉《中国新闻周刊》，目前公开的预算均是功能分类，即如“一般公共服务支出”“社会保障和就业支出”这样的大类，而经济分类则更为具体，包括人头工资、奖金、差旅、接待、会务、购车等等，“部委们自己内部肯定是按照经济分类来做账的，功能分类在会计上没有意义，因此不存在技术上不能公开的问题，只是是否愿意公开的问题”，蒋洪说，既然功能分类中没有“三公”预算这个科目，那么这次科技部公开的预算数额，应当就是经济分类中的一个小类，或者说从几个小类中汇总了一个总数，“这说明经济分类中是把这些都做清楚了的，只是这一次依然没有完整展现”。

上海财经大学教授马国贤也说，如果中央预算公开一直只走功能分类的路子，“即使公布到‘目一级，也看不到‘三公消费支出”。但从地方来看，公开经济分类预算，已见初步化冰趋势，事实上，陕西、广西、云南等地都已有部分省级部门同时公开了功能分类和经济分类的两套预算。以陕西为例，从2011年起就选了民政厅、农业厅等10个部门作为第一批部门预算公开试点，其中经济分类的预算公开要求细化到工资福利支出、日常公用经费支出和对个人和家庭补助支出等。

今年3月，国务院总理温家宝曾在主持召开国务院常务会议时，要求今年6月向全国人大常委会报告中央财政决算时，将中央本级 “三公”经费支出情况纳入报告内容，并向社会公开，这意味着2010年的中央部委“三公”消费数目将首次得以全面曝光。但“三公”消费仅仅是经济分类预算表格的一小部分，从全国层面来说，经济分类的预算公开究竟何时才能上升到省级政府以及中央部委，依然未有定期。

缺乏外部约束

蒋洪对于科技部本次公开的“三公”经费预算表示了“审慎的赞扬”。他说，如果从信息公布本身来讲，这当然比过去更进一步，然而对于纳税人意识越来越强的中国公众来说，这样的“一句话公布”依然达不到有效监督的目的，“看不出来各种公务消费到底是怎样的标准，也不知道是基于怎样的目的把钱花出去，在增加预算透明度方面，作用很有限”。财政部财政科学研究所副所长刘尚希则告诉《中国新闻周刊》，据他了解，即使是在部委内部的预算表中，也没有专门为“三公”经费设立科目，“估计都是从原始的科目里扣出来的数字，6月份将要公开的2010年数字，估计都是这样一点点扣出来相加的”，因此他认为，“三公”经费的数目，实在很难做到所谓具体到项目的全部透明公开。

蒋洪带领的上海财经大学团队连续三年对31个省区的财政透明度状况进行了评估，在评估的第一年他曾说过，“如果以100分为满分的话，我国财政的透明度总体情况大约为20分左右”，三年过去，他的白头发多了不少，财政预算透明度却增加不多，他现在的判断是“大约地看则是原地踏步，徘徊不前”，而中央部委的新一轮晒账本，也再次印证了他的观点。

此外，蒋洪对科技部本次公布“三公”经费的计算方式也表示怀疑，“从这一句话里面，我们也无法判断它的统计口径是否完整”，他举例称，比如说公务接待，既可以接待费单列，也可以被划入项目经费，“如果这样的形式大量存在，那么三公支出就远远不止这个数字，散落在各项支出当中。”刘尚希也说，“完全有这个可能，公务费用体现在项目经费中，最后从具体项目走账，这是很难避免的现实情况”。

一直参与《预算法》修改的天津财经大学财政学科首席教授李炜光更愿意从稍远一点的角度看待本次科技部公开“三公”经费预算，“究竟为什么是科技部首先突破了这个障碍，大概我们谁都不清楚，但肯定是来自于行政力量的压制，而非来自于法律自身的压力，目前的《预算法》并不能给中央部委们这么大的压力”。在李炜光看来，必须在行政级别的重压之下才能促进这样的公开，对真正的公共财政来说并非一件好事，因为“内部控制永远比不上外部约束”。

但《预算法》的修改依然未有定期，它一度被列入了2010年的立法计划，却最终连一审都没有进行。李炜光颇有感慨，“行政机关权力过大，立法机构权力过小，《预算法》的修改，难上加难。”2011年度的立法计划尚未公布，但《中国新闻周刊》多方询问得悉，在4月底即将召开的全国人大常委会上，依然没有《预算法》的身影。★