个税改革小步慎行

刘 聪

在经历长达十年的酝酿之后，个人所得税改革草案日前浮出水面。

财政部财政科学研究所（以下简称财科所）税收政策研究室主任孙钢日前对《中国新闻周刊》表示，新的个税改革草案已上报国务院，计划将现行9个级别个税缩减至4到5个，并将个人11类所得合并，即把除薪资以外的其他10类所得的起征点，都调整至2000元。

早在2000年，中央政府在编列“第十个五年计划”时，就指明了个税改革的目标：从分类向综合征收推进。但受制于中国个人财富透明状况、征管方式等多重现实因素制约，个税综合征收的改革进展迟缓。

此次政府重新启动个税改革，被广泛认为与当前贫富分化加剧、收入分配改革迫在眉睫相关。孙钢表示，新的个税改革草案，或将在今年“两会”期间，提交全国人大审议。不过，这份草案能在多大程度推动个税改革，向综合征收的目标迈进，仍有待进一步观察。

搁置“起征点”之争

备受民众关注的个税起征点问题，在此次上报的个税草案中被淡化处理。

目前，中国个税起征点，采取的是“一刀切”方式，无论是在房价超过2万的北京打拼的“北漂”，还是生活在中西部三四线城市的公务员，其个税起征点均为2000元。这种忽视地区、行业收入差异的一刀切的做法，曾一度引发公众争议。

个税起征点最近一次上调，还是在三年前。2007年12月27日，当时的十届全国人大常委会将个税起征点从1600元，上调至2000元。这也是政府自1980年开征个税以来，第二次上调起征点。

然而，在过去的三年里，每年物价上涨幅度平均超过4%。特别是在今年通胀预期加剧的情况下，上调起征点的呼声愈加强烈。

2010年“两会”上，全国政协委员、浙江吉利控股集团董事长李书福在提案中写到：“当前，企业‘用工荒现象越演越烈，究其原因与个人所得税起征点太低也有很大关系，低工资收入还要承受高税收负担，已经不适应当前中国企业发展需要。”

原本 “劫富济贫”的个税，如今却开始逆向调节。财政部公布的数据显示，2008年工薪阶层贡献的个税收入为1849亿元，占据当年个税总收入的近一半。

但政府智囊机构学者并不这样看。财政部财科所所长贾康此前在接受《中国新闻周刊》采访时曾表示，因为如果提高“起征点”，中低收入人群得到的减免并不多，高收入人群则能得到更多的减税。

财政部财科所在2008年的发布的一份研究报告中指出，月工薪收入分别为3000元、5000元、8000元和10000元的纳税人，其每月应纳个人所得税额均不超过10%。

“我个人觉得一般城市应该定在3000元，北京、上海则在3500元至4000元比较合适。”天津财经大学财政学首席教授李炜光表示，个税起征点全国不应一刀切，国税总局可以定下范围，各地自行调整。

精简税率

此次个税改革方案中最引人瞩目的，是对税率表的调整。

多次参与个税改革草案讨论的中国政法大学财税金融法研究所副所长施正文对《中国新闻周刊》透露，此次个税改革，将税率从目前的9档，精简到5至6档，拉大级距，增强了个税的科学性和公平性。

早在1980年，第五届全国人民代表大会通过《中华人民共和国个人所得税法》时，就确立了分类征收的个税体制，即对纳税人的各项收入进行分类，采取“分别征收、各个清缴。”

按目前的个税体制，工资、薪金所得，适用9级超额累进税率，从5%到45%不等；对于个体工商户的经营所得则采用的是5个级距，从5%到35%；对个人的稿酬所得，劳务报酬所得，特许权使用费所得，利息、股息、红利所得，采用20%的比例税率。

在欧美等个税制度成熟的国家，一般采取的是综合与分类相结合的个人所得税制，除对个人不同收入来源采取相应的分类，还采用综合个人所得税制，将其全年的收入纳入计税范围，以家庭为主体征收个人所得税。此外，美国的个人所得税还与物价指数相挂钩。

财政部财科所所长贾康，自2009年以来就在多个场合表示，缩减现行个税税率的级距，在当前情况下更具可操作性。

一些官员和学者也持类似看法。中国经济体制改革研究会副秘书长袁绪程表示，中国当务之急是抬高个人所得税起征点和降低其累进税率的档次，给“白领”减负。只有中产阶级扩大，消费才能够稳定，经济才不至于大起大落。

中国政法大学财税金融法研究所副所长施正文表示：“拉大的几档级距，还主要集中在底层。比如以前500元以下缴5%个税，5000元以下15%，这样算下来税率很高。现在如果调到5000元以下全是5%，就减轻了中低收入人群税负。”

“综合征收”有待时日

对于新近上报的个税改革草案，在更多学者看来，这还只是在不触及“分类征收”前提下，对现有体制的“小修小补”，与“综合征收”的改革方向尚有相当距离。

尽管政府已在1980年立法征收个税，但中国现行的个人所得税制度，是在1993年全国人大常委会的一次全面修改后奠定的，包括分类所得税制，累进税率制等等，这一基本框架一直沿用至今。

在多数学者看来，中国现行的分类个税最大缺陷在于，类别之外，遗漏在所难免，无法体现税负公平。

这种以分类征收的个税，事实上主要是对个人工资课税。在中国社科院财贸所所长高培勇看来，“中国人的收入来源日益多元化，收入差距主要是体现在工资薪金之外。”此外，目前国内个税征收中并没有考虑赡养人数，纳税人的个体差异等具体事项，而是采取一刀切扣除额。中国政法大学财税金融法研究所副所长施正文对《中国新闻周刊》说：“分类征收制度不符合公平原则，也容易避税。”

政府已意识到这一问题，早在2000年编列“第十个五年计划”时，就提出个税要向分类和综合征收相结合的方向改革。中国社科院财贸所所长高培勇在去年11月份社科院的一次论坛上坦承，“个税改革，这个‘十一五最难啃的骨头，各界付出很多艰辛努力，但至今仍没有进展。”

这也正是问题的症结所在。以综合征收为方向的个税改革，要求把现行的个税改造成完整意义上的直接税，但中国历来以间接税为主，这种调整必然对整个税制构成了挑战。

中国政法大学财税金融法研究所副所长施正文在接受《中国新闻周刊》采访时表示，综合所得税制对税收征管水平要求很高。尤其是要求对纳税人的收入信息有着详尽的、准确的掌握。现在征管机关对个人收入信息很难掌握。税务部门之间，税务部门和企业之间，税务部门和银行之间的信息难以共享，这是一个征管的瓶颈。

相比与学者们关注制度建设，政府还更关注纳税人本身纳税意识的建立。财政部财科所税收政策研究室主任孙钢对《中国新闻周刊》表示，“所谓综合，就是把几项收入并到一块。这个合并的工作，由谁来合？由某个部门合了，其他部门认可吗？所以还是需要个人本身的申报”。孙钢认为，中国老百姓没有申报个税的习惯。个税都是被征收，或者代收代缴的。提高公民纳税意识需要过程，但是这对税改来说，才真的是一个飞跃。

“个税改革大的方向，还是很乐观。”中国政法大学财税金融法研究所副所长施正文说，随着信息化技术的飞速发展，制约个税改革的硬性约束将逐渐消除。★