一千万套保障房能带来什么?

周政华

在这个寒冷的冬天，中国政府的住房政策悄然转舵。2010年11月23日，住房和城乡建设部（以下简称：住建部）在向各地发出的《关于报送城镇保障性安居工程任务的通知》（以下简称“通知”）中称：“明年计划安排建设保障性住房和各类棚户区改造性住房1000万套。”1000万套保障性住房！相比2010年的580万套，增长72.4%。这张惊人的任务单，几乎相当于2010年全国商品住宅的销售总套数。

这是自1998年中国政府停止福利分房、实施房改后，政府推出的最大规模的保障房计划。这相当于在既有的商品房市场的基础上，又新增了一个等量的保障房市场。

高房价逼出1000万套保障房

庞大的保障房计划，正向外界传递着强烈的变革信号：由政府主导的保障房，将挤入被商品房所垄断的住宅市场，“商品房+保障房”的双轨制时代即将到来。

政策转向并非空穴来风。“以前我们的住房以市场供应为主，现在要初步形成两条腿走路，政府和市场两重因素都要考虑进来。”住建部政策研究中心房地产处处长赵路兴对《中国新闻周刊》说，两条腿走路，就是商品房和保障房并重。

“市场归市场，保障归保障。”从2008年中央政府宣布建立住房保障体系开始，学习中国香港与新加坡的双轨制已经成为中国楼市的目标。不管实现这个目标的结果是否圆满，目前学习的步子正在加快。

加快背后的根本原因是，商品房价越来越难以控制。2010年11月14日，在澳门北区工联会，当人群中有年轻人抱怨楼价太贵，呼吁政府介入时，国务院总理温家宝如是回应，“这件事确实很难，你看内地，左一个(国)十条、右一个(国)五条，但房价就是压不下来。”

温家宝的这一表述，被认为是政府释放的住房政策调整的信号之一。

统计局公布的最新数据，也表明了政府房地产调控的无可奈何：2010年11月，77个国内大中城市房价同比上涨7.7%。在温家宝作上述感叹的一周后，住建部向外界公布了近十年来规模最大的保障房建设计划。

在过去的二十年里，中国的房地产政策经历钟摆式的大调整。1998年是调整的分水岭，在这之前，中国城市居民的住房，基本上由政府提供，此时，开发商开发的商品房还只是市场的补充；1998年，政府停止福利分房，进行住房分配体制改革。

2003年8月12日，由当时的建设部牵头，国务院发布了《关于促进房地产市场持续健康发展的通知》（即“18号文”），通知中，把经济适用房由“住房供应主体”，修改成“具有保障性质的政策性商品住房”。由此，经济适用房在各大城市趋于消失，住房公共产品特性开始被削弱。此后，商品房成为住房市场供应主体。不到十年，开发商迅速膨胀为中国房地产市场上的垄断者。

“过去我们的保障房建设的历史欠账太多。”中国房地产协会秘书长顾云昌在接受《中国新闻周刊》采访时表示，1998年房改后，国内商品房体系独大，保障房所占比例很低。近期政府推出的1000万套保障房计划，有“还账”的意思在里面。

2006年开始，鉴于高房价带来的社会紧张关系，中国在住房保障进程上开始回补功课。当年5月，国务院总理温家宝主持召开国务院常务会议，提出六项措施调控房地产，其中一条便是——加快城镇廉租住房制度建设，规范发展经济适用住房。

之后，住房保障政策密集出台。2008年11月，9000亿安居工程出炉。2009年3月，全国保障性安居工程工作会议提出，三年内解决750万户城市低收入家庭，240万户林区、垦区、煤矿等棚户区居民的住房困难。随后，住建部、发改委、财政部等部门发布了《2009-2011廉租房保障规划》，称用3年时间解决747万户城市困难家庭住房。

2010年6月中旬，住建部等七部门发文要求加快发展公共租赁房。

2010年年底，住建部称2011年将建1000万套保障房。海量保障房入市，将给中国房地产市场带来怎样的冲击？2010年，政府推出了580万套保障房计划，住建部部长姜伟新在去年12月30日对外表示，2010年全年全国各类保障性住房和棚户区改造住房基本建成370万套。

顾云昌表示，据此推测，2011年尽管政府规划1000万套保障房，但到年底最终面向市场的具体供应套数则未可知。顾云昌认为，在未来数年保障房建设是否仍将保持目前的超大规模，仍有待进一步观察。

“不存在单一的保障房模式”

新一轮的保障房计划，将公租房列为未来“重点发展”方向。

公租房，这一崭新的提法，是由住建部等六部委，在今年6月发布的《关于加快发展公共租赁住房的指导意见》中正式提出，主要为了解决中低收入阶层、也就是俗称夹心层人群的住房问题。

从政策层面看，中国政府已经构建了一个多层次的、相对完善的保障房体系：经适房、限价房、公租房、廉租房，这四种类型的保障性住房，依次对应从中等到低收入阶层人群的住房问题。但在实际操作过程中，中国的保障房体系更侧重于经适房和限价房，得到政府补贴、远低于市场价格提供的保障房往往“以售为主，以租为辅”。

此次住建部提出“重点发展公共租赁住房”，这似乎为中国纷繁复杂的保障房体系确立了主次顺序。但事实并非如此。在住建部新近颁布的《关于报送城镇保障性安居工程任务的通知》中，对于各地的经适房、两限房、廉租房、公租房、棚户区改造占保障房性住房的比例未有明确规定。

目前，国内明确提出公租房具体建设指标的城市并不多。

重庆是为数不多的特例之一，也是国内较早进行公租房探索的城市之一。早在2010年2月底，在中央政府尚未推出公租房政策时，重庆就宣布开工建设1300万平米的公租房，占当年该市住房供应总套数的三分之一左右。在住建部政策研究中心房地产处处长赵路兴看来，国家统筹城乡综合改革配套试验区的政策窗口，让这座直辖市拥有了先闯先试的权利。

另一个明确提出大力发展公租房的城市是北京。北京市住建委委员、新闻发言人徐志军在2010年12月14日提出了两个60%的目标，即在“十二五”期间，北京计划新建、收购各类保障性住房100万套，保障房要占整个住房供应的60%，这其中将有60%为公租房。徐志军说，北京住房保障的供应结构将从“以售为主”向“租售并举、以租为主”转变，鼓励群众通过租赁形式解决住房问题。

赵路兴对《中国新闻周刊》表示，北京、上海、重庆这些房价较高、流动人口较多的城市，公租房占保障房的比例可能会比较高。但是在房价平平的三、四线城市，人们可能更需要经济适用房、限价房。赵路兴否认了将重庆或北京模式推广向全国的做法。“并不存在单一的保障房模式。”赵路兴说。

1.3万亿资金从何而来？

1000万套保障房，所面临的最大挑战，在于资金问题。

按照2010年7800亿元的保障房投资额来推算，预计2011年1000万套保障性安居工程投资将超过1.3万亿元，投资规模接近全国房地产投资规模的四分之一。

如此巨额投资从何而来？目前，保障房建设资金主要来源于，地方土地出让金收益和中央财政拨款。其中，地方财政拨款占大头。2010年，中央财政年初安排的692亿元和追加安排的100亿元保障性住房建设资金，已全部下达。但这些资金还远远不够。《国务院关于解决城市低收入家庭住房困难的若干意见》中曾规定，“土地出让净收益用于廉租住房保障资金的比例不得低于10%。”

在此前的廉租房建设过程，地方配套资金不到位的一直没有得到妥善解决。审计署2010年公告披露，在审计调查的32个城市当中，有22个城市没有按时足额计提土地出让纯收益的10%给廉租房建设使用，2007年到2009年的2年期间，22个城市共计少提土地出让纯收益146.23亿元。

后来，中央政府只得采取行政问责的方式，督促地方政府落实保障房建设任务。2010年5月，住建部与各地方政府签订了2010年住房保障工作目标责任书，要求各地方政府确保完成2010年工作任务。

目前，国内最早开建公租房的重庆市，其保障房建设资金，仍主要来自地方政府融资平台。重庆市计划从市政府下辖的地产集团、城投公司的30多万亩储备土地中，把价值200多亿元的3万亩，直接划拨作为保障房建设资金，其余不足部分，则从银行贷款和信托融资、以及未来计划开征的房产税中获得。

不过，在中国土地学会副理事长黄小虎看来，依靠地方融资平台筹集保障房资金，从根上将还是没有摆脱土地财政的制约，“土地财政的危害在于透支了未来的发展。” 黄小虎在接受《中国新闻周刊》采访时表示，这种做法不具可持续性。事实上，自2010年以来，中央政府就陆续清查各地政府融资平台的债务问题。

如何突破资金瓶颈，成为1000万套保障房能否如期完工的关键所在。住建部政策研究中心房地产处处长赵路兴透露，目前有关保障房的金融创新、信托、产业基金、中长期贷款等多种融资途径都在探索之中。

国内多个地方政府正在试水各种金融创新，为保障房建设筹资。早在2009年11月，国务院就批准了北京、天津和上海作为股权信托基金融资试点（即REITs）城市。北京市住房和城乡建设委员会主任隋振江在2010年11月26日表示，北京将以政府持有的廉租房、公租房资产和房租收益委托设立银行间债券型房地产信托。

此外，一些社会资金也寻求进入保障房的投资渠道。目前，国内首只公租房基金已经递交发改委，等待审批结果。该基金筹备组组长建银精瑞资产管理有限公司董事长、全国工商联房地产商会副会长李晓东表示，碧桂园、金地集团等众多地产企业也希望参与到此基金。

此前，在严厉的调控政策之下，规模大且风险小的保障房领域将成为企业的“避风港”，万科、招商、保利、金地、绿地、远洋地产、富力等房企，都在加大保障房建设力度。万科2010年12月初曾披露，目前保障房开工占万科整个土地储备的比例已经超过5%。 ★