一个“税官”的征税小史

庞清辉

在中国，当个基层“税官”不容易。征税者与纳税人这两个法律上的平等主体，更容易被人描述成猫和鼠的故事，征纳双方既非缔结了秦晋之好，也非视若仇雠，更多的是税收利益的博弈，在博弈与反博弈中，双方的权利与义务此消彼长。

七十多岁的中国财政学会副会长安体富在接受《中国新闻周刊》采访时给出了他自己这么多年的一个总结：“交税是每个人的义务，否则社会无法运转、公共产品也无法提供。税收无所谓痛苦，需要关注的只是公平与合理。”

“拿着算盘是身份的象征。”

温州的商品经济在中国起步最早、发展最快，曾以“小商品、大市场”闻名全国，是中国个体私营经济的先发地区和股份合作经济的发祥地。在这商业至今仍是中国最发达的地区，纳税人和征税人曾上演过一幕幕悲喜剧。

1984年，改革开放刚刚开始，百废待兴，各行政部门都需要充实人，高中毕业的张光辉，经过乡镇，区里，县里考试，成了温州市永中镇永强税务所的基层税务人员。“那时候城市和乡镇差距很大，一个村出来工作的不到一两个，觉得跟进入天堂一样”，2010年12月末的一天，张光辉在温州一间咖啡馆里接受《中国新闻周刊》采访时，回忆往事不胜感慨。

当时的税收工作只需要完成两件事：征收税款，完成任务；汇结税款，结报完税凭证。工作没什么技术含量可言，凭的只是经验，只要能完成税收任务，就算把工作做好了。

“当时就知道农业税，很多税都刚起步。”20岁的张光辉一个人就管理着700多户个体户。每天挨家挨户收税，张家5块钱李家7块钱。“起早摸黑，一天只能走几十户。”“送税上门，迟了罚款”，是当时张光辉“发明”的，为此他还被请到省里介绍过经验，在全省推广。

除了走家串户，张光辉每月还要有几天做报表，当时的报表都是手工画出格格，手工填写的，每月存到银行的税钱也就是几百块钱，后面还总是跟着几块几角钱。

所以张光辉的算盘很厉害，那个时候，“拿着算盘是身份的象征。”张光辉说。即使现在采用计算机的税务系统已经很发达，系统升级了又升级，打了补丁再打补丁，他的算盘还保留着。

温州的小鞋厂很多，上个世纪80年代还没有流水线，没有订单和合同，也没有人开发票，张光辉就靠“数凳子”来收税。做鞋帮的师傅坐在凳子上，一个师傅做多少个鞋帮，数出凳子，就能算出厂里出了多少双鞋。“有时候明明有十个人加班，我们一出现，他们就跑出去晒太阳，好像很不忙。我们那时候跟现在的城管一样。”

在中国实施计划经济体制时，国家并没有向个人直接收税，而是要求盈利的机构和单位，主要是国有经济单位上缴一定的收益。虽然在性质上这和税收没有太大的区别，但“税”在国民生活中并没有显现出来，而“税”这个概念在人的头脑中更是一片空白。

“个体户的纳税意识最不强，脾气不好的经常会打架。”张光辉经常跑来跑起、磨嘴皮子才能说服个体户主办税务登记，去收税钱的时候又经常面对质问：“我做生意租房子给人家房钱，用电给人家电钱，我用你税务所啥了，凭啥给你税钱？”一旦要从自己的口袋里拿钱缴税，大多数人从心理上不舒服，一种本能的反应就是逃和躲。

“碰到就是没收罚款，拿东西封厂，那时候执法也没有什么规定。”而很多基层的税务人员也曾为此付出过生命的代价，就在几年前，在温州的一个农贸市场，一个税务人员还被杀猪的用杀猪刀给杀死了。

不只经济活跃的温州地区，在全国其他地区，这种情况都很严重。山东省平邑县原国税局长岳茂祥，曾经组织在平邑县几个乡镇成立了密报协税护税委员会，在村庄成立了密报协税护税领导小组，在各个交通要道的路口、集贸市场、临时交易场所设立协税护税密报员，形成三级密报协税护税网络，来掌握商贩“自认为十分诡秘的行动”。

有点像潜伏，有点像间谍片，收税的和交税的这么多年就一直这样以各自的方式斗争着。

张光辉承认，那个时候税务人员的权力非常大。“专管员比政府书记权力还大，收多收少一句话说了算。”那个时候实行的是专管员制度，分块管理，专管员征、管、查各种权力都集于一身。虽然单兵作战，成本低、灵活，但是权力大，敛征问题尤为严重，各种人情税、关系税很多。比如，张家的税钱强制性地必须要当场交，李家的税钱可以迟些交，这些税钱作为流动的资金对小作坊式的个体户来说，早交晚交差别很大。“这些都由专管员说了算，不像现在迟了要缴滞纳金。”张光辉说。

税收权力的约束

1994年的分税制改革，使税收管理模式发生了很大转变。

1993 年12 月15 日，国务院发布了《关于实行分税制财政管理体制的决定》，1994年1月1日在全国实行。这其中最显著的标志就是国、地税分设，划税种管理；生产型增值税实施，与国际税收逐步接轨；中央、地方预算级次划分，双方财力得到保障。税制改革无异于一场革命，给税收工作带来了翻天覆地的变化。

也是在1993年，张光辉调到了温州市瓯海区税务局的直属所。1997年，温州市国、地税分设，逐步撤并基层税务分局（税务所），全市各县（市、区）全部建立了办税服务厅。“曾经的产品税重复收税，本来小作坊起家的温州个体户利润就低得没法做。将产品税改为增值税来收，当时的困难难以讲述，就是现在还有人难以接受。”张光辉几十年的税收工作经验，让他感慨一个人的心理观念和方式都很难改变，更何况被动的纳税人。

但他感受最深的，是税收管理方式由原来“一员到户，各税统管”的专管员方式，变成了征收管理与稽查分离，之后，再演变为征收、管理、稽查三分离，分工进一步细化。张光辉称之为“分线管理，三权分离”。

“这是一种内控，从内部防范风险，用制度来管人。” 除了发挥审计、财政的监督职能，全国的税务机关都开始尝试从内部控制机制上约束自己的征税权。

收税的标准也不再是通过“数凳子”“数烧鸡”来完成。他们制定了家电行业、服装、房地产企业等各种单项税收的管理办法，“比如通过用电量等元素制作出各个行业的行业模型，设定条件，通过电脑的系统来取数判断，就可以看出哪个企业小于50分，小于50分的，就约谈一下，挖挖潜力。”

现在的“约谈”和以前的“约谈”也不一样。“以前是‘你肯定有问题，现在是从有罪推论到无罪推论，认定你‘无罪，先解释清楚。”按照业内的说法，“专管员”要逐渐向“服务员”转变，“纳税辅导”“税务和谐”，这样的字眼越来越多。原来的税收三性：强制性、无偿性、固定性，也越来越多地从政府文件中变为服务性。

2001年10月，国家税务总局开发的纳税评估子系统在温州市国税系统全面上线运行，实现了以市地为单位集中征收，基层管理机构由129个压缩到64个。2005年9月，综合征管软件上线运行，基层管理机构进一步缩减为27个。面对税收管理员的几十项管理指标和工作职责，以及对计算机操作能力的要求，张光辉曾感到过沉重的压力。

张光辉原来发明的上门交税，也越来越科学，申报方式越来越多元化。纳税人可自主选择上门申报、代理申报、电话申报、网络申报等多种申报方式，全部采取预储账户缴款的非现金缴税方式。“少了很多吃拿卡要，以前是电话打到下面要数字，现在软件的检查力度非常厉害。”张光辉没想到人们开始畏惧填在电脑上的数据，“谁都改不了，操作很谨慎。”

张光辉负责税源管理，温州中小企业多，区域的征管工作户多量大。每到申报期，仅税单就要打印满满的几大箱。“原先那种不按权限、不按程序执法的现象已经很少了。”张光辉说。

不管人们多么痛恨税收从自己的口袋里往外掏钱，中国的税收都实现了巨大的增长。1978年中国的财政收入只有1132亿元，1993年筹备分税制改革时，财政收入不到3000亿元，而据报道2010年中国政府的财政收入总额将达到8万亿。税收作为国家聚财的重要手段，全国的纳税人所缴纳的各种各样的税款都通过税收征管这个体系最终汇集到国库，而这支持了三十多年内相继进行的各项改革和发展。

尤其是新近出台的《全国税务系统2010年至2012年纳税服务工作规划》明确，到2012年，税务系统将初步形成“以纳税人合理需求为导向，以持续提高纳税人满意度和税法遵从度为目标”的纳税服务格局。“纳税人合理需求”被放在了战略规划的高度。

但是，不可否认，税务的征管方式依然粗放，压倒一切的任务就是为了完成税收收入。“为了完成税收任务，我们真是想尽一切办法。”陕西省泾阳县地税局的张小静在她的文章中讲述过她的税务心酸。2002年她担任蒋路税务所所长时，税务所的任务已经增加到每年84万元，而实际上辖区税源根本没有这么多，在还差近20多万缺口时，她贷了15万元垫缴了税款。被检查出来后，她再三向检查组解释也无济于事。而在过去这些年中，全国地方的税务系统贷款缴税的事情时有发生。

这主要由于在税务征收中，普遍采取制定税收任务的做法。计划收税与依法征税本身就是相矛盾的。税务所里一般有计划征收科，“收多少税一直是个很复杂的问题。”

但是这种定税、计划收税的方式却得到了企业的认可。在接受《中国新闻周刊》采访时，在鄂尔多斯做生意的温州人齐任说他很理解这种做法。“在现阶段只能这样，税收能减少流失，企业也能有盈利，对双方都好。”齐任觉得比较烦的是税以外的行政收费，“到处是找你订报纸刊物的，消防、工商联的各种理由收钱，还有各种培训收费等等。”

纳税意识不完全觉醒

纳税人的权利意识在被动中渐渐增长起来。然而，纳税数额巨大的企业却各有考量。

2009年有一件事让张光辉很头疼。一个做服装的企业，工人有100多人，企业主不交税款，经局长签字，张光辉等人搬回来一些东西，“拍卖也不值钱，到走法院程序的时候，老板人就走了，让工人到政府闹事。”

“大企业好收，个体工商最难收。”这是张光辉的感受，他觉得有三分之一，甚至三分之二都没收上来。但是和个体打交道多了，张光辉也觉得他们真的很艰难，企业刚起步，一家人在创业，销售对路了，就发展起来了，“也算弱势群体。”所以大多数情况下，他们是“抓大的，对于小的就放水养鱼，让它发展，扶持它”。

“尤其对中小企业，如果是按照法定的税款来征税的话，真的是税负过重，很难生存。”安体富也这样告诉《中国新闻周刊》，他一直呼吁为中小企业减税。而温州女商人刘萍则向《中国新闻周刊》介绍，她所知道的个别公司老板和税务部门“斗智斗勇”，“他们的硬盘基本上一个月销毁一次，就怕被查，光清空不行，几年前的账目税务部门都能恢复，所以只能销毁。”收税人和交税人的战争一直都在继续。

温州一位做外销的鞋厂老板江俊也有自己的感受。江俊的工厂必须全额纳税，否则出不了口，退不了税，但“通货膨胀，工人工资增长，人民币升值，原材料涨价，刀刀都砍在我们身上”。更令江俊发愁的是，他的工厂和大企业打交道必须要增值税发票，但是很多鞋扣、鞋带这些配件都是小企业做的，又不需要发票。“而开发票和不开发票，成本就不一样，竞争力马上受到影响。”和江俊同样做鞋的内销企业，终端基本不用发票。

张光辉也经常碰到这个问题，由于规定个体户营业额不足5000元，不用交税，同在一条街上，张家需要交税李家不需要交税，还有可能李家这个月够了5000元，下个月又不够5000元。所以张光辉也有一个不成熟的想法，就是“大小都要交，先有意识，要全民都有纳税意识，补偿是政府要做的”。

“现在，人们开始从不纳税到寻求税负公平了。”张光辉觉得这是一个最大的进步。

相比中小企业和个体户，“大公司纳税遵从度比以前好很多，现在大公司偷税漏税基本已经断绝。”张光辉说。

北京南麂博业商贸有限公司的总经理王璋也是温州人，他告诉《中国新闻周刊》，上个世纪90年代初，有很多的外来投资企业，给他和上辈人一个最大的启示就是“他们的纳税意识非常强”。

“很多浙江商人税的观念很强，他们现在最重视银行信誉度和税这两个东西。”王璋身边这样想的商人很多，王璋认为这跟经济的发展成正比。

温州全民皆商，企业多，梯度很大，张光辉也将它们分为原始积累型、快速发展型和成熟型。“前两种类型很喜欢冒险，总是希望利润最大化，而大企业愿意寻求认可。”有大企业主还会跟他开玩笑：“我真的不想偷税，有问题你快给我指出来，捐点款做慈善都没问题。”

但是在大企业的税收征纳过程中，往往会渗透第三方的力量，或是官方，或是私情。在温州，民间的商人财富多，和很多级政府都有千丝万缕的联系，商人的“能量”也越来越大。到企业去检查，不管你愿不愿意听，纳税人总会有意无意地提及某某领导和企业是什么关系，诸如“我和副市长是战友”“我常和你们市长喝茶”。

现实的情况是，如何维护国家税收权益，同时又避免与政府产生矛盾，已经成为张光辉最感到头疼的问题。

事实上，在大企业的“守法”纳税中，纳税意识的真正觉醒和氛围并未真正形成，或由于面子，或由于人际。

关于纳税意识，安体富告诉记者，“一是有明确的依法纳税意识，二是有对税务机关依法征税和对政府的监督意识。”采访中大多数企业主均告诉《中国新闻周刊》，他们从没想过监督政府的税收。他们往往表情复杂，“家家有本难念的经。”

“这种改革当然还要有一个和它配套的政府转型。这个转型绝对不会仅仅限于经济层面。”财政部财政科学研究所所长贾康告诉《中国新闻周刊》。★