水源保护中生态补偿方式研究

2011-04-24徐永田

中国水利 2011年8期

徐永田

（中国矿业大学（北京）管理学院，100083，北京）

长期以来，在水源生态保护过程中，当生态保护与经济发展发生冲突时，上级政府往往更注重生态保护与长期经济利益，而基层政府以及地方居民则倾向于短期经济发展与利益。这种水源地生态保护不同主体的利益错位与冲突，造成地方政府及居民对生态保护政策“言行不一”，使得生态保护效果不佳或屡有反复式地重复“污染—保护—再污染—再保护”，进而导致生态环境恶化愈演愈烈。

然而在很多水源保护项目中，首先，由于水源地保护有显著的外部效应，上级政府及下游地区政府往往极力倡导；其次，在水源保护中，水源地当地企业及居民必然会受到个体利益的损害，丧失一定的发展权；最后，水源地地方政府，一方面要代表上级政府推行水源保护政策，另一方面，又要代表当地企业及居民考虑当地经济发展及收入增长，这也导致水源保护过程中，地方政府往往充当救火员的工作，一边要推行水源保护，另一边又要不断地安抚当地企业及居民。

有鉴如此，理论界和政府在建立和谐社会这一主旨下，正在思考如何利用经济手段使人们生态保护行为得到经济补偿，“生态补偿及机制设计”逐渐成为社会舆论关注的热点话题。

一、生态补偿方式对生态补偿的影响

一般来说，水源地生态供给者为生态受益者带来了经济效益、生态效益和社会效益，因此生态受益者应对水源地生态供给者进行水源保护生态补偿。总体而言，生态补偿方式对生态补偿过程有以下影响：

①生态补偿方式决定生态供给者获得何种补偿。生态补偿方式决定了给予生态供给者的补偿是什么，依据补偿物的性质，可以划分为四大类型：政策补偿、实物补偿、资金补偿、智力补偿。

②生态补偿方式决定生态供给者获得补偿的时点。生态补偿方式以时点划分，可以分为事前补偿和事后补偿。事前补偿指先给予生态供给者补偿，再要求生态供给者提供相关生态服务或减少一定生态污染和破坏。事后补偿是指在生态供给者按要求提供生态服务或减少生态破坏后，再给予生态补偿。

③生态补偿方式决定生态供给者获得补偿的期限。按生态补偿期限的不同，可以划分为一次性补偿、分期补偿和永久性补偿。

④生态补偿方式决定生态供给者获得补偿的途径。生态补偿方式按途径的不同可以分为直接补偿和间接补偿。其中直接补偿是受益对象根据水源地提供的水资源和水生态，结合其经济发展水平以及支付意愿而提供给水源地的补偿，由于采用市场化的方式，又称为市场化补偿。间接补偿是水源地生态受益者以税收或生态基金等形式将资金转移给财政部门，然后通过财政转移支付等形式补偿给水源地，因此又称为政府补偿。

⑤生态补偿方式影响生态供给地区经济发展。基于宏观经济学中投资的乘数效应与投入产出学中的行业投入增值系数理论，不同的生态补偿物，不同的生态补偿时点及补偿期限不仅仅会影响生态供给者个人的利益，还会影响水源地后续经济发展潜力。

⑥生态补偿方式影响生态供给地区生态保护积极性。在长期的水源地生态保护过程中监控机制的缺失与不足，导致生态保护供给者和当地政府在信息不对称下出现逆向选择和道德风险问题，不同的生态补偿方式及其组合，不但会影响生态供给者实际的收益及效用，还会影响整个生态保护与生态补偿机制的实际运行效果。

⑦生态补偿方式影响生态供给地区生态保护持续性。水源地的生态保护不是一次性的短期工程或项目，水源地生态保护最终的经济效益、社会效益及生态效益取决于水源地生态供给者及政府长期的努力程度及可持续性。为了避免水源地反复出现“污染—保护—再污染—再保护”的怪圈，在选择和设计生态补偿机制和方式时应考虑不同生态保护方式下，水源地生态保护力度的可持续性。

综上所述，由于生态补偿方式不但会影响生态供给者所获得的补偿物、补偿时点和期限，从而影响生态供给者的利益和效用，而且会通过影响生态供给地区的水源保护力度、保护持续性及当地后续经济发展，最终影响对水源地生态保护过程及最终的经济效益、社会效益及生态效益。因此，在水源保护过程中，有必要科学、客观地选择和设计水源生态补偿机制和方式，从而确保水源生态保护的顺利推行和实施。

二、水源保护补偿方式及类型研究

国内众多学者也对生态补偿方式及类型进行了研究，其中洪尚群依据补偿物的性质划分了补偿方式与类型，并指出补偿方式纷繁多样，变化多端，但可归纳成四大类型：政策补偿、实物补偿、资金补偿、智力补偿。

葛颜祥等依据补偿途径的不同划分为直接补偿和间接补偿。补偿途径的不同也就是指生态受益者是否直接为生态供给者提供补偿。

目前国内学者对补偿方式的研究更多局限于依据补偿物的性质或补偿途径，但生态补偿实践中，补偿方式对生态补偿的意义远远不止于此。它不仅决定了水源地生态供给者如何获得以及获得哪些补偿，也会通过影响生态供给地区的水源保护力度、保护持续性及当地后续经济发展，最终影响对水源地生态保护过程及最终的经济效益、社会效益及生态效益。

根据补偿对水源地经济的促进性、对水源地生态保护的激励性，本文把补偿方式分为三种类型：输血型补偿、造血型补偿和生态造血型补偿。

1.输血型补偿

水源地环境保护中会一定程度上造成当地政府财政收入减少、财政开支增大的情况，同时个人也会因水源地保护而造成直接的经济损失或减收。输血型补偿方式是指补偿过程中采用实物补偿或资金补偿的方式，对生态保护过程中生态供给者的损失所进行的直接补偿。输血型补偿的特点在于不能增强受补偿地区后续经济发展能力。

输血型直接补偿的优点是被补偿方拥有极大的灵活性，通过财政转移支付或直接的补偿金或实物补贴，可以弥补水源地地区因保护生态环境而造成的个人财产收入损失和政府财政减收。目前，财政转移支付已成为中央平衡地方发展及对生态保护地区进行补偿的重要手段之一。

输血型补偿的缺点是补偿资金通常被转化为直接消费性支出，以弥补水源地政府和个人因生态保护所带来的直接损失。输血型补偿只能从机制上帮助受补偿方弥补“因保护生态资源所损”。

2.造血型补偿

水源地保护过程中，通常因为生态保护的需要，要对一些污染较重的产业或行业进行限制性开发和禁止开发，往往对当地的传统农、林、牧、渔和工业会造成较大冲击。造血型补偿的优点是可以用“项目支持”的形式，将补偿资金转化为技术项目安排到水源区，帮助水源区群众建立替代产业，或进行转型生产。实践中政策补偿和智力补偿通常属造血型补偿。造血型补偿能一定程度弥补水源地因限制性开发和禁止开发所带来的收入减少问题，从而避免水源地出现“因保护生态资源而贫”。

3.生态造血型补偿

生态造血型补偿是指直接投资和扶持绿色生态经济产业，这些产业不仅对生态环境无污染或少污染，而且会直接受益于水源地生态保护。例如：生态旅游、绿色有机蔬菜水果、无公害养殖业等。

生态造血型补偿可以使环境资源保护区的受补偿者充分发挥其发展经济的潜能、积极性和主观能动性，形成造血机能与自我发展机制，使外部补偿转化为自我积累和自我发展的能力。同时，生态造血型补偿可以变上级政府和下游地区对生态保护的需求为水源地当地居民和政府的需求，协调水源保护中各方利益目标。生态造血型补偿可以最大限度地解决经济发展潜能的激活与环境资源保护之间的矛盾，实现经济、社会、资源环境的协调发展。

生态造血型补偿的目标是增加水源区的绿色可持续发展能力，形成良性生态造血机制与自我发展机制，使外部补偿及外部需求转化为自我发展能力和自我环保需求，真正做到因保护生态资源而致富。

三、水源保护补偿方式选择研究

对流域水源地生态补偿及生态保护问题进行深入分析，探寻可行的水源地生态补偿机制及方式，这对于缓解水源地生态保护与经济发展之间的矛盾，实现社会、经济、环境协调发展具有重要意义。

综合以上对三种补偿方式的分析，可以得到三种补偿方式具体特性对比表（见表1）。

从表中可以看出，在生态补偿实践中，三种不同补偿方式对生态保护过程及结果影响有所差异：

①就水源地水源保护积极性和力度而言，生态造血型补偿方式下，当地政府水源保护力度和积极性最高，输血型补偿最低。这是因为生态造血型补偿方式，一方面能通过促进当地经济发展来弥补生态保护成本，从而提升当地政府生态保护力度；另一方面生态造血型补偿，通过改善水源地产业结构，扶持当地无污染或少污染的生态保护受益型产业，进而内生性的增强当地政府生态保护积极性。

②就水源地未来生态可持续发展而言，输血型补偿可持续性最差，而生态造血型补偿方式生态可持续性最强。这是因为在生态造血型补偿过程中，首先，可以通过提升水源地政府生态保护力度及积极性，有利于当地生态可持续性；其次，通过扶持无污染和少污染的生态受益型产业，可以有效改善当地产业结构，从源头上减少污染，提高生态可持续性；再次，随当地生态保护受益产业比重增加，能有效提高当地民众生态保护意愿和动力。

③就对水源地经济发展促进作用而言，输血型补偿最差，造血型补偿和生态造血型补偿都较高。这是因为输血型补偿中采用实物补偿或资金补偿的方式，对生态保护过程中生态供给者的损失进行直接补偿。输血型补偿并不能有效带动水源地经济增长，增强受补偿地区后续经济发展能力。而造血型补偿方式和生态造血型补偿方式运用过程中，强调直接增强当地经济发展潜力和能力，对水源地后期经济发展促进作用较大。

④就水源生态保护预警边界而言，输血型补偿较低，造血型补偿和生态造血型补偿较高。这是因为输血型补偿下，当污染问题不是特别严重时，当地政府缺乏生态保护动机。而造血型和生态造血型补偿方式下，当地政府对生态污染问题更加重视，生态污染达到一定程度，可能会直接对当地经济造成较大冲击和影响。