公路投融资模式对水利的启示

王海锋，范卓玮，庞靖鹏，张 旺

（水利部发展研究中心，100038，北京）

“八五”计划纲要中明确提出，为实现现代化第二步战略目标，要求加快能源、交通、邮电通信、水利、重要原材料等重点行业的建设步伐。通过长期大规模持续的投资建设，过去一度成为国民经济发展“瓶颈”的公路交通基础设施取得跨越式发展。到2005年年底，我国公路总里程达到192万km，其中高速公路达4.1万km，位居世界第二；二级以上公路达到32万km。公路事业的快速发展，为推动国民经济发展、提高人民群众生活质量作出了重大贡献，公路基础设施已经成为支撑经济社会长期、快速发展的重要基础。

一、公路基础设施建设投资基本情况

1.公路投资规模

1996—2009年，全国城镇道路交通业总投资5.2万亿元，年均3755亿元。其中新建项目投资3.4万亿元，年均2427亿元；扩建项目投资0.70万亿元，年均500亿元；改建项目投资1.01万亿元，年均725亿元。

2.公路投资来源和结构

公路建设投资主要以贷款和自筹资金为主。2006—2010年，道路运输业国内贷款和自筹资金比例合计为78%，其中国内贷款年均增速为15.1%，自筹资金年均增速为17.0%。2006年以来，国家预算内投资比例稳步增加，从2006年的10.8%增长到2009年的17.6%，年均增速达到36.6%（见表 1、表 2）。

二、公路基础设施建设的投资经验

1.投资来源多元化

1997年颁布《中华人民共和国公路法》，以法律形式对政府收费还贷公路、国内外经济组织投资收费公路及公路收费权转让作出了明确规定。为了充分调动各方面投身公路建设的积极性，国家确定了以 “统筹规划、条块结合、分层负责、联合建设”的原则，充分调动各级政府、社会各界和广大人民群众参与公路建设的热情。在投资主体上，由过去单一依靠国家投资为主体，逐步转变为建设投资的多元化，初步形成了“国家投资、地方筹资、社会集资、利用外资”的投资体系。

2.充分利用公路收费融资

《中华人民共和国公路法》对“贷款修路，收费还贷”政策作了规定，明确收费公路有两种形式，即收费还贷型和收费经营型。公路法同时规定了多样化的公路建设资金筹集主体和筹集方式。从此，收费公路建设资金来源除国家公路规费外，开辟了企业和社会投资、国内商业银行贷款、引进外资、发行债券和股票等多种新渠道。公路收费缓解了我国公路建设资金严重不足的矛盾，促进了公路建设体制、投融资体制和管理体制的变革，极大地推动了我国公路建设的发展。

表1 道路运输业投资来源结构

表2 道路运输业投资来源增速

3.探索了先进的融资模式

国家鼓励国内外各类经济组织投资修建公路,包括股份制、BOT、BTO方式等。BOT即建设—运营—转让方式，由政府将一个基础设施项目的特许权授予承包商，承包商在特许期内负责项目设计、融资、建设和运营，并回收成本、偿还债务、赚取利润，特许期结束后将项目所有权移交政府。BOT是专用于基础设施项目的一种投资方式，可以减少政府主权借债和还本付息的责任，避免了只由公营机构承受项目的全部风险。以高速公路为例，实行上述建设融资模式后，国家允许出售转让现有收费公路的全部或部分经营权,转让收益再投入新路建设,实现滚动发展。各地还选择经济效益前景好的高等级公路,明晰产权,成立股份有限公司,向社会发行股票,在资本市场上市融资。这些投融资方式通过创新投资主体、融资渠道和组织管理模式，实现了公路基础设施建设的创新和发展。

4.财政专项投资发挥越来越重要的引导作用

1998年国家重点公路建设项目投资中，非经营性基金、车购费、中央和地方财政专项资金占24.1%，地方自筹占18.2%,共42.3%。其中对于发行的国债专项资金计划中，有126亿元用于公路建设。这些国债专项资金全部安排在以国道主干线为代表的重点项目上，债券项目中在建高速公路达10726 km，占全部在建高速公路总里程的67.3%，建成新增高速公路999 km，占全部新增高速公路里程的67.2%。财政专项资金的注入对调整公路建设投资结构,加快以国道主干线为主的高等级公路建设起到了积极的作用。

5.拓展外资渠道有力地支持了高速公路建设

在利用外资方面,除了发行B股和H股筹集外资以外,国家在积极利用外国政府贷款和国际金融组织贷款的基础上,鼓励外商直接投资建设高速公路或转让收费公路经营权。国际金融组织和外国政府贷款额度较大,还款期较长,特别适合于用款量大的高等级公路。除了世行的国道断头路和农村公路两个贷款项目外,国际金融组织和外国政府贷款主要用于高等级公路建设,而且一直是我国高等级公路建设利用外资的主要和稳定来源。这些贷款对弥补我国高速公路建设资金的不足和加快公路建设发挥了重要作用。

6.创新农村公路建设机制

改革开放以来，为弥补我国农村公路建设和养护资金的不足，国家实行了“农民筹资、以工代资”的机制。这种途径成为农民参与农村公路建设的主要形式，特别是乡、村两级公路建设的最主要资金筹措方式，为我国农村公路建设发挥了巨大的作用。在“两工”政策取消后，中央对农村公路建设实行补贴制度，西部地区为50万元/km，中部地区为30万元/km，东部地区为10万元/km。“十一五”期间,国家安排 1000亿元用于农村公路建设,补助标准为：通村公路补助10万元/km，通乡公路补助40万元/km。截止到目前，农村公路通车总里程达345万km，农村公路建设对发展地方经济、活跃农村市场、沟通城乡物资交流，建设社会主义和谐新农村，发挥更为重要的作用。

三、对水利基础设施建设的启示

受投资等因素影响，水利基础设施建设滞后对国民经济发展的制约作用依然很大。公路基础设施投融资的成功做法对水利具有以下几方面的启示。

1.水利需要特殊的政策支持

水利需要特殊的政策支持，提高社会投融资能力。水利具有鲜明的公益性特点，尚未建立有足够吸引力的投资收益机制，需要国家给予财政、税收、金融等优惠政策支持，改变单纯依赖财政性资金的局面。

2.公共财政要进一步加大农村水利基础设施投入力度

公共财政要进一步加大农村水利基础设施投入力度，提高农村水利服务能力和水平。水利为农业生产和农民生活提供基本公共服务的能力和覆盖面远低于交通行业，已经成为农村发展的薄弱环节。水利受“两工”取消影响很大，水利基础设施建设为农村提供基本公共服务的能力仍很低。参照农村公路建设的成功经验，水利需要继续完善农村小型水利基础设施建设“先建后补、以奖代补”扶持政策，完善用水户或协会申报、审批程序，制定小塘坝、清淤、水窖等具体补助标准，对农户、农民合作组织、村组集体等自愿实施的骨干水源工程、“五小水利”等小型农田水利项目给予分类定额补助。

3.进一步增强专项资金对其他水利建设资金的引导作用

进一步增加水利财政专项投资，增强专项资金对其他水利建设资金的引导作用。近年，财政专项资金用于水利建设的投资逐年增加，且增长的空间较大。目前已有财政专项资金渠道的项目包括小型病险水库、中小河流治理、小型农田水利、中型灌区等，2009年专项规模已达到153.4亿元。应继续大幅度增加已有财政专项投资力度，扩大小型农田水利、中小河流治理、中型灌区投资规模，继续安排小型病险水库除险加固。同时，按照财政专项资金的投向，结合水利建设需求，积极开辟新的财政专项建设内容，争取开辟山洪灾害、坡耕地综合整治、农村排水河道整治、农村水电增效减排等，进一步扩大水利财政投资规模。

4.拓宽水利建设基金筹资渠道

积极拓宽并用好水利建设基金渠道，促进形成多元化的投资格局。在到期继续延长后，应积极拓宽水利建设基金渠道，创新水利投融资模式。地方水利建设基金的融资方式更多，借鉴部分省市的成功做法，可以按照全社会固定资产投资的一定比例征收水利建设基金。目前，不少省份从工矿企业、银行的经营收入中收取一定比例，取得了较好的效果。地方政府可以根据当地实际情况，考虑从当地全社会固定资产投资中，按一定比例向各投资主体征收水利建设基金，保障水利建设投入与国民经济同步增长。

[1]陈雷.全面提升规划计划工作执行力 着力推进“十二五”水利跨越式发展——在全国水利规划计划工作会议上的讲话[J].中国水利，2011（3）.

[2]王婕妤.我国高速公路投融资政策浅析[J]. 价值工程，2010（26）.

[3]王丽珠.我国公路投融资体制的改革和完善[J].中国国情国力，2010（6）.

[4]向朝晖.对我国“贷款修路,收费还贷”公路投融资模式的探讨[J].经济师，2009（3）.