关于加强全国人大常委会和地方人大常委会联系的思考

陈荧

联系地方人大常委会是全国人大常委会一项重要工作。本文从分析全国人大常委会和地方人大常委会关系入手，通过研究全国人大常委会联系地方人大常委会的主要做法，就加强全国人大常委会和地方人大常委会联系问题提出几点建议，供有关领导和同志们参考。

一、全国人大常委会和地方人大常委会的关系

宪法第六十七条规定：全国人民代表大会常务委员会可以“撤销省、自治区、直辖市国家权力机关制定的同宪法、法律和行政法规相抵触的地方性法规和决议”。地方组织法第四十三条规定：“省、自治区、直辖市的人民代表大会常务委员会在本级人民代表大会闭会期间，根据本行政区域的具体情况和实际需要，在不同宪法、法律、行政法规相抵触的前提下，可以制定和颁布地方性法规，报全国人民代表大会常务委员会和国务院备案。”这些规定明确向我们表明，全国人大常委会和省级人大常委会之间有监督与被监督的关系。那么，除宪法和法律规定的监督与被监督关系外，全国人大常委会和地方人大常委会，特别是省级人大常委会之间，还有什么关系呢？这个问题自地方人大设立常委会以来，就已经提上研究讨论的日程。1979年，五届全国人大二次会议对宪法及地方组织法和选举法进行修改，在地方人大设立常委会，规定地方人大常委会的职权，特别规定省级人大常委会可以制定地方性法规。同时，将人大代表直接选举扩大到县，规定实行差额选举和无记名投票等。1982年，五届全国人大五次会议对宪法进行修改，将原来属于全国人民代表大会的一部分职权交由它的常务委员会行使，扩大全国人大常委会的职权和加强它的组织，除基本法律应当由全国人民代表大会制定外，其他法律由全国人大常委会制定。这样，一方面全国人大常委会得到迅速加强，而且设立时间早，工作经验比较丰富；另一方面地方人大常委会设立时间短，工作中遇到的困难和问题较多，特别是人大代表直接选举问题十分复杂，非常需要全国人大常委会的帮助和支持。在这一背景下，有种观点认为，全国人大常委会和地方人大常委会之间应当有领导与被领导关系，以便于人大工作的开展。针对这种观点，在调查研究和法理分析的基础上，六届全国人大常委会委员长彭真同志明确提出不同意见，认为全国人大常委会和省级人大常委会之间不是领导与被领导关系。理由是：首先，建立县级以上地方人大常委会，目的就是下放权力，把中央过分集中的权力分一部分给地方，特别是省一级。全国人大常委会对省级人大常委会没有领导关系使地方国家权力机关的权力真正属于地方，这才可能发挥中央和地方两个积极性，使地方在中央统一领导下因地制宜地把事情办好。第二，从实际工作看，全国人大常委会对省级人大常委会依法行使职权不能干预。比如，按照宪法和法律规定，全国人大代表是省级人大选举产生的，省级人大常委会有权罢免全国人大代表,全国人大常委会怎么能干涉？所以，凡是省级人大常委会依法行使的职权，全国人大常委会都不能干预，否则就与宪法和法律精神相抵触了。第三，全国人大常委会对省级人大常委会有监督的责任，但是监督不同于领导关系。监督是在事后，如果要讲领导，那就事先事后都有。事前领导了，出了事就不是事后监督了。同时，彭真同志认为，全国人大常委会和地方人大常委会虽没有领导与被领导关系，但在工作上是有联系的。他指出，全国人大常委会应当召集省级人大常委会负责同志开会，座谈、总结、交流工作经验。这些虽然没有法律效力，但对工作有益。他指出，省级人大常委会经常就工作中的法律适用、法律程序和其他有关问题提出询问，全国人大常委会工作机构应该商议答复。他还指出，关于地方选举工作如何依法进行和如何采取适合实际情况的做法，全国人大常委会对地方是有指导责任的。对全国人大常委会和地方人大常委会的关系，彭真同志将其概括成一句话，即“是法律监督关系，不是领导关系；有些方面有指导作用，有些方面是工作联系” 。后来，九届全国人大常委会委员长李鹏同志也指出：“全国人大和地方人大不是领导与被领导关系。地方人大在地方党委的领导之下，地方党委又在党中央领导之下……各级人大之间不是垂直领导关系。但地方性法规不能违反全国人大及其常委会制定的法律，地方性法规要向全国人大常委会备案，这是一种法律监督关系。另一种是工作上的联系、指导关系……这种联系，可以使全国人大常委会的工作得到帮助，使工作少出差错，也可以让地方知道全国人大怎么进行活动。上下级人大之间应该互相学习，全国人大的工作也要吸收地方人大好的经验。”十届全国人大以来，吴邦国委员长多次在常委会工作报告中指出：全国人大常委会要加强与地方人大常委会的联系，学习地方人大依法履职的好经验，共同推进民主法制建设。宪法、法律的规定和几任全国人大常委会委员长的论述告诉我们：全国人大常委会和地方人大常委会之间，不是领导与被领导关系，而是监督与被监督关系，同时还有一种联系关系。这种联系关系包含全国人大常委会要征求和听取地方人大常委会对全国人大常委会工作的意见，要与地方人大常委会相互交流工作经验、通报工作情况，要对地方人大常委会工作进行必要的帮助和指导。

二、全国人大常委会联系地方人大常委会的主要做法

联系地方人大常委会是全国人大常委会工作不可缺少的一部分。我国幅员辽阔，社会政治、经济、文化发展不平衡，各地情况复杂，差距较大。为使法律的制定，决议、决定的作出，能够从实际出发，贴近广大人民群众的要求，从而更具稳定性和权威性，全国人大常委会需要充分听取各地意见，了解各地情况。这是全国人大常委会和地方人大常委会联系的主要目的。全国人大常委会虽然与地方人大常委会地位、职权有所不同，但工作性质基本属于同一类型，因此可以交流工作经验，通报工作情况，相互学习，相互促进，共同提高。这是全国人大常委会和地方人大常委会联系的另一目的。作为全国人大的常设机关，全国人大常委会和全国人大共同行使国家立法权，掌握宪法、法律的内容和精神实质最权威，并且了解人大工作情况最全面，对地方人大常委会的业务在法律上和工作上可以有指导作用。这是全国人大常委会和地方人大常委会联系的第三个目的。

多年来，全国人大常委会在实践中不断摸索、总结经验，创造出许多联系地方人大常委会的好做法，概括起来可以分为如下几类：

（一）请省级人大常委会负责人列席全国人大常委会会议，代表地方对常委会审议的议案和报告发表意见。这是目前为止全国人大常委会听取地方人大常委会意见最主要的渠道，也是唯一具有法律保障的渠道。

（二）委员长会议组成人员出差时，安排听取地方人大常委会对全国人大常委会工作的意见。地方人大同志反映，这是全国人大常委会领导同志直接了解地方人大常委會意见的好做法，应当使之经常化、固定化。

（三）请省级人大专门委员会或者常委会工作部门负责人列席全国人大对口专门委员会会议，代表地方对专门委员会审议的议案和报告发表意见。全国人大有的专门委员会在工作中使用这种做法，效果较好，许多同志认为值得进一步深入探索。

（四）以调研、发函的方式，听取地方人大常委会对全国人大常委会工作报告草案和法律草案的意见，了解地方人大的工作经验和工作情况。

（五）以寄发全国人大常委会公报、内部工作材料或者召开省级人大常委会负责人会议的方式向省级人大常委会通报有关工作情况。

（六）请省级人大常委会通报工作情况。

（七）以召开省级人大座谈会的方式，交流人大工作经验。

（八）以《工作通讯》（后改为《中国人大》，成为对外发行的宣传性刊物）等全国人大常委会机关办的刊物和全国人大各专门委员会办的内部刊物为平台，交流各地人大工作经验和工作情况。

（九）通过对省级人大常委会负责人和其他地方人大同志来信的办理和来访的接待，听取意见，了解情况，交流经验。

（十）培训地方人大干部。

（十一）组织边疆省份基层人大常委会负责同志赴内地学习考察。组织沿海经济发达省份基层人大常委会负责同志赴经济欠发达地区考察。

（十二）研究答复省级人大常委会就工作中的法律适用、法律程序和其他有关问题提出的询问。这是全国人大常委会联系地方人大常委会的一种传统做法，很受地方人大常委会欢迎。地方人大同志反映，这种做法需要改进的方面是，应当使答复的信息不仅能够传达到提出询问的地方，而且应当及时传达到其他地方，避免重复询问，造成资源浪费。

（十三）通过设立全国县乡人大代表直接选举工作办公室，作出人大代表换届选举时间的决定，提出关于换届选举工作的意见并报中共中央批转，举办换届选举工作培训班，编发换届选举工作简报，答复有关换届选举的法律问题和工作问题等方式，指导地方人大，特别是县乡人大换届选举工作。

这些做法有的已经形成制度固定下来，有的因故未能坚持下去，还有的目前正在探索过程中。

三、几点建议

如何在以往基础上进一步加强全国人大常委会和地方人大常委会的联系？这是个大课题，有许多需要研究的内容，建议首先加强以下几项工作：

（一）巩固完善全国人大常委会听取地方人大常委会意见的渠道。完善省级人大常委会主任、副主任列席全国人大常委会会议制度，把全国人大常委会会议准备审议的议案和报告草案尽量提前通知各省、自治区、直辖市人大常委会，以便列席会议的省级人大常委会负责同志能够有针对性地，结合本地实际情况准备有关意见。委员长会议组成人员分工联系各省、自治区、直辖市人大常委会，以多种形式经常地、定期地听取地方对全国人大常委会工作的意见。对邀请省级人大专门委员会或者常委会工作部门负责人列席全国人大对口专门委员会会议工作进行探索，保证全国人大专门委员会会议有地方人大对口专门委员会或者常委会工作部门负责人列席。

（二）建立健全全国人大常委会与地方人大常委会交流工作经验、通报工作情况的平台。恢复专门用于交流人大工作经验、通报人大工作情况的内部刊物《工作通讯》（上世纪80年代，全国人大常委會机关曾办有内部刊物《工作通讯》，由办公厅联络局负责，起着与地方人大交流工作经验和工作情况的作用。后来，《工作通讯》改为《中国人大》，与办公厅联络局脱钩，开始对外公开发行，其性质也随之发生改变，由专门用于人大系统内部交流经验和情况的内部刊物，变成了以宣传人大工作为主的对外公开发行刊物）。定时分片分专题召开地方人大工作座谈会，有系统、有组织地总结、研究地方人大常委会工作经验，推动人大工作向前发展。做好对省级人大常委会负责人和其他地方人大同志来信的办理工作，重要内容及时向全国人大常委会领导同志反映。加强对省级人大常委会负责人和其他地方人大同志来访的接待工作，沟通交流工作情况，认真听取建议和意见，并根据地方同志的要求尽量安排与全国人大常委会有关领导同志见面。健全全国人大常委会与省级人大常委会相互通报工作情况制度，使之规范化、经常化。

（三）进一步加强对地方人大常委会工作的指导与帮助。了解地方人大常委会存在的困难，适时进行专题调研，提出解决普遍性问题的意见和建议。加强答复省级人大常委会就工作中的法律适用、法律程序和其他有关问题提出的询问工作。对地方人大换届选举工作，特别是县乡两级人大代表直接选举工作加强指导。适当组织地方人大业务工作骨干赴国外考察交流。强化地方人大干部培训工作。

（四）充分发挥全国人大常委会机关的作用，为全国人大常委会联系地方人大常委提供优质服务。全国人大常委会的办事机构和工作机构，特别是地方联络部门，应当进一步发挥职能作用，更好地为全国人大常委会听取地方人大常委会意见服务，为全国人大常委会指导地方人大常委会工作服务，为全国人大常委会与地方人大常委会交流工作经验、通报工作情况服务。

（五）研究制定全国人大常委会联系地方人大常委会的办法，使这项工作逐步走向制度化、规范化。全国人大常委会联系地方人大常委会工作还缺少规范化，随意性较大。其实，这项工作的开展，自地方人大设立常委会以来，全国人大常委会始终没有中断过，积累了近30年的经验，实践中创造的许多做法至今行之有效。因此，有必要也有条件在广泛调查、深入研究和认真总结的基础上，制定全国人大常委会联系地方人大常委会的办法，进而推动人大工作向前发展。

（作者系全国人大常委会办公厅联络局地方联络处处长）