地方人大重大事项决策模式创新

廖雄军

我国的相关法律虽然赋予了地方人大常委会有决定重大事项的职权，但这些法律规定比较原则，客观上制约了地方人大重大事项决定权的行使。现实中，一些地方对重大事项的决策，往往是地方政府“自导自演”，地方人大决定重大事项的权力被地方政府所侵占，地方人大却成了“旁观者”，既“缺位”又“错位”。这一公共决策现状显然不利于公共决策的科学化、民主化、法制化，不利于提高地方重大公共决策的质量。为改变这种公共决策现状，必须致力于地方人大重大事项决策模式的创新，本文以广州市的探索为例，对这一问题做些分析与探讨。

一、地方人大重大事项决策理念创新

1.坚持党的领导。在我国地方政治制度创新与制度运行过程中，都应坚持党的领导。在我国政治体制中，中国共产党作为执政党对人大实行政治领导，因此，地方人大重大事项决策制度应对如何保证党的主张和重大决策经过法定程序成为人民意志作出具体规定。《广州市人民代表大会常务委员会讨论决定重大事项办法》(以下简称《广州办法》)的制定是在中共广东省委、广州市委的领导下进行的。《广州办法》第三条特别规定在该制度的运行中要坚持党的领导：“常务委员会讨论、决定重大事项，应当在中国共产党广州市委员会的领导下，依照法律规定进行。”第四条在“由常委会审议并作出决议决定”中新增加了：“中共广州市委建议由常务委员会决定的重大事项”的内容。这些方面的内容为保证地方党委的主张和重大决策经过法定程序成为地方人大决策的重要依据作出了具体的制度规定。

2.注重官民结合。在我国地方政治制度创新与制度运行过程中，都应注重官意与民意的有机结合。我国重大政治制度的创新往往是在政治精英的启动下，广泛汲取官意与民意的智力成果而形成新的政治制度文本。为确保公众对重大公共决策参与权的落实，提高地方人大重大事项决策的质量，必须采用多种途径、多种方式广集民意。《广州办法》的出台是官民良性互动的产物。《广州办法》在讨论决定重大事项的程序上，新增了征求意见、组织调查研究、扩大公众参与、举行听证会或者专家论证会等内容。为扩大公众参与，还规定“必要时，常务委员会可以向社会公开征集建议议题” 。这就为公众参与地方重大公共决策建立了制度化的通道。

3.规范权力运行。在我国地方政治制度创新与制度运行过程中，都应规范权力的运行。地方政治制度创新一是不要违背宪法等基本法律的精神，二是制度创新权力的运行必须符合相关规范的基本要求。《广州办法》的出台与上述要求相符。地方人大常委会是地方人民代表大会的常设机关，在本级人民代表大会闭会期间，依法行使本级地方国家权力，对本级人民代表大会负责并报告工作。因此，地方人大常委会重大事项决策情况必须向本级人民代表大会报告。《广州办法》第三条规定：“常务委员会行使讨论、决定重大事项职权的情况，应当向市人民代表大会报告。”这一规定使地方人大常委会把“讨论、决定重大事项职权的情况”向“本级人民代表大会报告”落到了实处，它把地方人大常委会决策权的运行置于本级人民代表大会的监控之下。

二、地方人大重大事项决策内容创新

我国的政治制度明确规定，人民代表大会及其常委会具有立法权、决定权、监督权和选举任免权等四大职权。其中，决定权居于重要地位。我国1982年宪法第一百零四条明文规定：县级以上的地方各级人民代表大会常务委员会讨论、决定本行政区域内各方面工作的重大事项。地方组织法第八条第三款详尽列举县级以上的地方各级人民代表大会有权讨论、决定本行政区域内的政治、经济、教育、科学、文化、卫生、环境和资源保护、民政、民族等工作的重大事项。可以说，决定权是人大最基本的、最重要的、最能体现国家权力机关性质的权力。但是在日常工作中，政府行政机关的工作往往更具体、更直接，所以政府行政机关往往大权独揽，经常越位决定重大事项，导致人大对于重大事项决定权的落实经常不太到位，甚至出现两个机关相互争权、相互制约的现象。由于种种原因，长期以来，各级人大及其常委会的权力，在实践当中难以得到落实，坊间甚至曾有“橡皮图章”之讥。因此，要实现地方人大决策内容的创新，必须从如下三个方面努力：

1.理清人大决策与政府决策的范围。人大与政府都有决策的權力，但两者的决策权力与效力是不同的。广州市人大常委会研究室主任杨清蒲指出：人大是权力机关，政府是执行机关。人大的决定是创制性的，政府的决定是执行性的，或者说，人大的决定是自主性的，政府的决定是从属性的。这说明，人大仅就重大问题作出决定，对日常工作问题、执行问题，人大并不涉及。另外，对同一事项，人大决定原则、方向、目标，政府决定实施的具体方案，并负责具体落实。其实，在理论上地方人大决定权与政府行政决定权是清晰的，关键是在实践中常打乱仗。厘清地方人大决定与政府决定的关系，关键是地方人大要认真行使职权，把该管的事情管起来、管理好。地方政府要增强依法办事意识，主动向地方人大报告重大事项，贯彻执行地方人大的决定。

2.民生大事应由人大作出决策。听取民声、反映民意、集中民智、为民代言是对人大及其常委会依法行使职权的最基本要求，行使重大民生事项的决定权更要关注民生、尊重民意，这是根本。地方人大特有的聚集民意、吸纳民意、反映民意的功能，使其就本地区关系国计民生的重大事项作出决定，有不可替代性和独特的优势。由地方人大或其常委会代表人民行使重大民生事项的决策权，公众在决策过程中可以充分参与，最终的决策结果必将顺民心，应民意，保民生，公众自然会拥护与支持，地方政府在执行决策的过程中也会更加顺畅。地方的民生大事由地方人大做主不仅有利于民生，更有利于地方干群党群关系的健康发展，有利于当地社会的和谐稳定。

3.对重大事项的内容进行科学分类。所谓重大事项通常是涉及全局性、根本性、长远性以及关系群众切身利益、社会普遍关注的重大问题。比如城市总体规划、土地利用规划、环境保护、征地拆迁、公共事业、公共服务价格的调整、社会保险基金收支项目等。科学界定重大事项是有效行使重大事项决定权的前提，细化界定了区域内的重大事项的适用范围后，适用范围内的重大事项就必须由人大常委会依法行使重大事项决定权。《广州办法》对重大事项采取了列举为主，概括为辅，概括与列举相结合的界定方式，将重大事项清晰地界定为三类，在“应当由常委会审议并作出相应决议决定”和“应当向常委会报告”两类基础上，新增了“向常委会备案”一类。2010年1月1日起正式实施的《广州办法》第四条细化了15个方面的重大事项应当提请常务委员会审议，并作出相应的决议、决定；第五条细化了20个方面的重大事项应当向常务委员会报告；第六条细化了4个方面的重大事项应当在经批准之日起30日内报常务委员会备案。广州市人大常委会对重大事项的分类见下图（图示1）所示：

图示1：广州市人大常委会对重大事项的分类框图

《广州办法》中新增的重大事项项目有10项：其中，由常委会审议并作出决议决定的新增3项，包括市委建议由人大常务委员会决定的重大事项、国民经济和社会发展五年规划的调整方案及本级财政决算。同时，应当向常委会报告的事项也新增了3项：一是实施市国民经济和社会发展五年规划的中期评估情况；二是审计查出问题的整改情况；三是本级预算超收收入安排使用情况。对于批准权不在市人大常委会，而在上级政府甚至是国务院的重大事项，也被列入应当向常委会备案的范围。此类项目共4项：一是区县市行政区划的调整和行政区域名称变更；二是政府工作部门的设立、增加、减少或者合并；三是城市控制性详细规划和历史文化保护区保护规划的编制；四是法律、法规规定应当报常务委员会备案的其他重大事项。这意味着推进依法治市、城市总体规划、土地利用规划、公共事业、公共服务价格的调整、社会保险基金收支项目等问题均被纳入重大事项范围。

三、地方人大重大事项决策程序创新

没有决策程序的民主，就没有真正的决策民主。加强决策程序设计和程序保证，实现重大决策规范化、程序化，是提高决策科学化与民主化水平的重要保证，也是将社会主义民主制度化、规范化的重要途径。

1.提出重大事项议案。提出重大事项议案是地方人大重大事项决策程序的一个基础性步骤。要完成好提出重大事项议案这一任务，必须有具体的规定与可操作的流程，才能把它落到实处。《广州办法》第七条、第八条、第九条、第十条、第十一条分别对重大事项议案与报告的提出主体、提出程序、签署方式、列入人大常委会年度工作要点的方式、重大事项议案与报告的主要内容等作了比较具体的规定，为规范提出重大事项议案作了制度化的规定。

2.论证重大事项议案。论证重大事项议案是地方人大重大事项决策程序中一个不可缺少的步骤。应当通过制定具体的规定与可操作的流程，把论证重大事项议案落到实处。《广州办法》第十四条规定：“常务委员会会议审议重大事项前，常务委员会主任会议可委托市人民代表大会有关专门委员会或者常务委员会有关工作机构就该重大事项组织调查研究，广泛听取市人民代表大会代表和社会各方面的意见，并将调研报告或者收集的意见印发常务委员会会议审议时参阅。列入常务委员会会议议程的有关重大事项的议案、报告等，在审议中有重大问题需要进一步了解民意的，或者存在较大争议的，由常务委员会主任会议决定，可以举行听证会或者专家论证会。听证会或者专家论证会由市人民代表大会有关专门委员会负责组织。”这一条文虽然提出了一些原则性的规定，但对如何“组织调查研究，广泛听取市人民代表大会代表和社会各方面的意见”和如何“举行听证会或者专家论证会”并没有明确而细致的规定，应该在这几个方面制定相应的实施细则，使其具有可操作性。否则，“论证重大事项议案”就可能流于形式，无法取得预期的效果。

3.审议重大事项议案。审议重大事项议案是地方人大重大事项决策程序的一个关键步骤。审议重大事项议案的工作质量与地方人大重大事项决策质量成正相关，应有审议重大事项议案的工作细则，以此来保证地方人大重大事项决策的质量。《广州办法》第十二条规定：“对本办法第四条所列重大事项，常务委员会应当自收到议案、报告之日起两个月内进行审议。对常务委员会组成人员5人以上联名提出的议案，常务委员会从主任会议决定提请常务委员会会议审议之日起两个月内进行审议。”第十五条规定：“常务委员会会议审议重大事项时，提请或者报告机关的主要负责人应当到会说明，回答询问。”这两条虽然规定了审议重大事项议案的期限与要求有关部门的负责人到会说明和回答询问，但还是比较原则性的规定，离实际操作还有较大的距离，应就此作出进一步的细致规定，特别是对审议的方式方法更应细化，以此来保障地方人大重大事项决策的高质量。

4.公布重大事项决策。公布重大事项决策是地方人大重大事项决策程序的一个重要步骤。地方人大公布重大事项决策是落实公众知情权的重要保证，必须有相应的操作规程来保障这一公众知情权的落实。《广州办法》第十六条规定：“常务委员会审议的重大事项议案、报告，作出的决议、决定及提出的审议意见，市人民政府、市中级人民法院、市人民检察院、广州海事法院执行决议、决定情况或者对审议意见研究处理情况的报告，向市人民代表大会代表通报并向社会公布。”这一条文虽然规定了通报与向社会公布的刚性要求，但还是比较原则性的规定，离实际操作还有一定的距离，应就此作出进一步的细致规定，特别是“向市人民代表大会代表通报并向社会公布”的方式方法都应作出明确而具体的规定。

现把地方人大重大事项决策程序创新图示如下（图示2）：

图示2：地方人大重大事项决策程序创新框图

四、地方人大重大事项决策监督创新

长期以来，地方人大不敢监督地方政府，地方政府也常常拒绝地方人大的监督，使地方人大监督地方政府处于弱化、虚化状态。因此，必须创新地方人大重大事项决策监督制度与机制。地方人大不仅要把被地方政府侵占的决策权收回来，大胆地决策，而且大胆地监督地方政府执行人大决策情况与地方政府履行自身职责的情况，必要时履行“依法撤销有关政府机关越权作出的决定”的权力。《广州办法》把监督法作为重要依据，在具体条文中贯彻了监督法的原则和要求，使讨论决定重大事项权与监督权有机结合起来，将有利于保障讨论决定重大事项權的行使。例如，新增了常委会审议意见及“一府两院”对审议意见的研究处理或者执行决议决定情况向人大代表通报并向社会公布，加强对决议决定执行情况跟踪检查等规定；把实施市国民经济和社会发展五年规划的中期评估情况、市本级预算超收收入安排使用情况等事项新增为人大常委会讨论决定重大事项范围；对重大事项议案或报告明确了相关时限要求；等等。这些规定是地方人大重大事项决策监督方面的制度化创新。

广州市人大常委会在中共广州市委的支持下，在吸收各地改革成果并总结其实践经验的基础上，以敢为天下先的勇气，锐意创新，遵循宪法和地方组织法的基本原则和精神，以规范性文件的形式即《广州办法》明确了决定权的内容、范围、程序和效力，从制度上解决了人大常委会“决定什么”、“如何决定”和“决定的后果”问题，为我国人民代表大会制度的改革和完善做了有益的探索。广州创新地方人大重大事项决策模式的举措，是中国民主政治建设向前推进的一个里程碑，在全国具有重大示范意义和推动作用。

综上所述，地方人大重大事项决策模式创新是一项系统工程，必须把地方人大重大事项决策理念创新、地方人大重大事项决策内容创新、地方人大重大事项决策程序创新、地方人大重大事项决策监督创新作为重点并处理好它们相互之间的关系，现把地方人大重大事项决策模式创新的重点与相互之间的关系图示如下（图示3）：

图示3：地方人大重大事项决策模式创新框图

（作者系中共广州市委党校副教授）