论城乡统筹视域下的农村土地流转及其公平

方文

（浙江科技学院社会科学部，浙江杭州 310023）

城乡统筹是中国现代化进程中为解决历史和体制遗留而作出的重大战略安排。实现城乡统筹的核心就是把城市和农村作为经济社会发展的整体加以考虑和筹划，目标是实现城乡的均衡和协调发展，消除体制和制度性因素引致的城乡发展不平衡和城乡公共产品和服务供给的不平等以最终缩小城乡差距。而城乡生产要素的流动是统筹城乡发展的基础。土地是农村和农民所掌握的最基本和最重要的资源和要素，因此城乡统筹进程中必然涉及农村土地与城市资本和技术的结合以及依附于土地上的农民职业与身份的转变。2007年6月7日，国家发改委正式批准重庆市和成都市设立全国统筹城乡综合配套改革试验区，重庆市、成都市以及全国其他的一些地方相继推出了一系列以户籍改革为突破口，以农村土地改革为纽带的试验。在这些具体的试验方案中，户籍改革、农民进城无不与土地的流转挂起钩来。那么，农民进城是否应以放弃土地权益为前提？能否实现城乡统筹制度设计的目标？本文试图从社会公平的角度，探讨城乡统筹中农民以土地换户口进而换保障的逻辑合理性以及具体的操作思路。因为作为任何一项制度，其设计和供给的最大特点和目标就在于实现社会的公平。

1 农民、土地与城乡关系的演变及其特点

从本源意义上说，农民是一种职业概念，指的是从事农业生产劳动和取得土地经营收入的那部分劳动者。然而在中国特定的二元经济和社会结构下，农民又代表着一种身份，是指以农村户籍为标志的以区别于城市居民[1]。城乡关系是经济社会发展中的基本关系。一直到1949年新中国成立之前，我国城乡关系的主要表现形态都是城市与乡村的差异和非均衡，城市在政治上统治乡村，在经济上剥夺乡村，城市与乡村的基本关系是统治与被统治的不平等关系，中国社会突出表现为城市与乡村的二元分离与对立[2]。新中国成立后，由于以工农联盟为基础的社会主义制度的建立，城乡在形式上确立了一种平等互助的新型关系，然而由于恶劣的国际环境和百废待兴的国内经济状况，国家采取了“工业先导、城市偏向”的发展战略和“挖乡补城、以农哺工”的资金积累模式。工农业产品“剪刀差”就成为农业创造的价值向工业和城市转移的主要形式[3]。在传统的计划经济体制下，城市居民在享受由国家提供的从“摇篮到坟墓”的社会公共福利的背景下，土地就成为国家提供给农民的公共产品和福利。虽然从土地改革到农业合作化以前，法律赋予了农民土地私有化的财产所有权，允许土地的买卖和转让。但在我国整体上还处在以小农经济为主的发展阶段，仅仅作为农业生产用途的土地，其买卖和转让价格都很低，而且不到万不得已翻身得解放的农民是不会轻易出卖土地的。农业合作化以后，土地归集体所有，农民按照出工的多少以工分的形式获得收益。而在传统的手工和畜力耕作方式下，加之农业生产本身的特点及农业需为工业积累资金，使得农业本身的产出和结余都很低。受城乡户籍制度的严格限制和高度集中的计划经济体制约束，农民被强制性地束缚在土地上。这一时期从微观上看，低产出和低收益的土地承载了农民的一切生计和保障（如就业、医疗、养老等），从宏观上看，由于国家实行城市偏重型的发展战略，加之受国家整体财力有限的限制，造成对农村和农民的生产生活基础设施及公共事业等的投入长时间内严重不足，这是造成城乡差距和工农差别的根本原因。

十一届三中全会后，以家庭联产承包责任制为主要内容的农村改革，极大地解放了农村的劳动生产力，也改变了农民与土地的关系。广大农民得以从土地的束缚中解脱出来。随后异军突起的乡镇企业和城市经济体制改革的推进，为农村劳动力的转移和农民的增收开辟了新的渠道。但是三十多年的改革在使我国“三农”领域取得显著进展的同时，也呈现令人隐忧的局面。今日的中国乡村充满着诸多错综复杂的矛盾现象，一方面，农村出现了不少的新兴富户；另一方面，贫穷的困难户比比皆是。一方面，部分地区许多村庄显示出可观的经济发展；另一方面，许多村庄经济反而倒退，同时人际关系、社区共同体又明显衰败……[4]。时至今日，从总体上看，城乡间发展不平衡的矛盾并未根本解决，城乡差距仍在不断扩大，最突出的表现就是城乡居民收入差距的不断扩大。1978年城乡居民收入比为2.57∶1。随着农村家庭联产承包责任制的推行,农民收入开始增长,与城市居民的收入差距开始缩小,1983年缩小到1.82∶1。此后城乡收入差距不断扩大,从1994的2.56∶1,扩大到2003年的3.24∶1,2005年城乡居民收入比例为3.22:1，至2008年我国城乡居民收入比已经超过3.36∶1,绝对差距超过万元[5]。

2 城乡关系的现状及其原因解析

改革开放以来，特别是进入新世纪以来，中央政府针对我国三农问题的现状和贯彻落实科学发展观要求，自2004年以来，连续7年发布以三农为主题旨在指导农业农村工作的中央一号文件，基本形成了我国新世纪农村改革的政策框架。毋庸违言，虽然每一次中央文件的出台，都是切中我国三农问题阶段性发展中的要害，具有极强的针对性；但这些政策仍然停留在“头痛医头，脚痛医脚”的状态，城乡对立和分治的现状并未得到根本性的改观。解决三农问题缩小城乡差距存在实效性的束缚。究其原因主要在于以下几个方面

2.1 城乡有别的公共产品供给机制是造成城乡差别的主要原因

城乡差别的表现除了居民收入差距以外还突出地表现在教育、医疗卫生、道路交通、通讯设施和治安安全等方面的城乡公共产品和服务的供给上。长期以来，我国在公共产品的供给上实行两套政策，城市公共产品基本上是由国家提供，而农村的公共产品有相当大的比重由农民自筹资金或通过“投劳”解决[6]。建国初期的以城市和工业为导向的经济社会发展战略，造成了农村公共产品的历史欠账太多。改革开放以后，随着人民公社体制的解体，农村公共产品供给的方式和资金来源也由过去的以集体公积金、公益金以及农民个体通过投劳投工方式转变为主要通过按人头和承包田（地）数量为基础的农村“三提五统”和各种农业税收及其附加的方式供给。地方政府、村庄和农民个体仍然是农村公共产品的主要供给者。而且这种负担由人民公社时期在“集体”负担和“工分制”包装下农民感觉不明显而日益显化为由农民个体或家庭负担且货币化。受农村行政管理体制的特点及相关监管制度缺失的影响，导致对农民的各种名目繁多的乱摊派、乱收费、乱罚款日益增多，从而使农民深感负担的加重。为此，2003年国家为了杜绝针对农民的各种不合理收费和摊派，切实减轻广大农民的负担，在安徽等20个省份试点基础上向全国推开的以减轻农民负担为主要目标的农村税费改革，其主要内容可以概括为“三个取消，两个调整，一个逐步取消”。三个取消即取消屠宰税、乡镇统筹款和农村教育集资费等专向农民征收的行政事业性收费及政府性基金和收费；两个调整即调整农业税政策、调整农业特产税征收办法。一逐步取消即对原统一规定的农村劳动力积累工和义务工则“逐步取消”。事实上，大陆的沿海和中部地区自2003年前后即开始全部取消“农村税费”，经济发达地区政府财政开始给种粮农户按面积发放农业补贴。2005年12月29日，十届全国人大常委会第十九次会议经表决决定，农业税条例自2006年1月1日起废止，中国农民告别了有2600年历史的“皇粮国税”。应该说农村税费改革，不仅切实地减轻了农民的负担，而且规范了政府的行政收费行为，促进了农村的经济和民主法制建设。但是由于国家政府并没有相应地创新对农村公共产品和服务的供给机制，使农村税费改革在减轻农民负担改善农民规范政府行为等方面起到积极作用的同时也使基层政府的财政资金严重不足，造成农村公共产品和服务供给的严重短缺和滞后。特别是乡镇一级，作为直接与农村相联系的最基层的组织，其承担着农村的大部分公共事务，而现有的财政转移支付仅能维持吃饭财政，甚至不少地方尤其是中西部地区的乡镇一级出现大量的挂帐和欠账。就拿我国的义务教育为例，国务院发展研究中心的一项调查表明，目前我国义务教育的投入中，78%左右由乡镇负担，9%左右由县财政负担，11%左右由省地负担，由中央财政负担的仅有2%左右。随着农村税费改革的推进，原有的一些农村教育经费投入渠道如教育集资、教育费附加等将不复存在，必然会给乡镇财政增加更大的压力。导致农村基础教育经费缺口较大，拖欠教师工资的现象也时有发生。更有甚者，有些地方的乡镇为了弥补财政资金的不足，还将有限的教育经费挤占挪用，这更加加重了城乡教育资源的不均衡和不平等。而教育是事关农村长远发展的百年大计，其对农村经济的发展和城乡关系的影响是根本性的。

2.2 农村劳动力的异地转移与户籍约束及分税制的矛盾是造成城乡差距的重要原因

自上世纪80年代中期以来，随着农村经济体制的改革，和农业生产的季节性和弱质性，进城务工经商和外出打工成为许多农民的理性选择，从而形成了我国经济社会发展中的一个特殊阶层——农民工。由于受传统的以户籍为中心的城乡二元经济和社会体制的约束，这些农民工在进入城市从事各种非农产业，实现地域转移和职业改变的同时，却不能顺利地实现由“农民”向“市民”的社会身份的转变。加之“分灶吃饭”的财政体制，各地的财政支撑着本地的公共服务，一些地方财政的公共服务不针对外地人。对于异地转移的农民工很难享受到当地的医疗、就业和子女就学等公共福利。农民工成为游离于农村和城市、介于农民和市民之间的“夹心层”。一方面，他们已完全或基本脱离了以土地为基础的农业生产劳动，土地经营收入不再是他们收入的主要来源；另一方面，由于他们常年或大部分时间都生活在城市，要承担远高于农村的生活成本而又不享有城市居民平等的机会和身份待遇。这是造成城乡差距和城乡关系不协调的又一主要原因。

3 以公平为主线的城乡统筹与农村土地流转的机制创新

城乡统筹的目的就是要求政府从制度上给予城乡居民以公平的国民待遇。受我国基本国情和特定历史阶段发展战略的制约，土地是国家供给给农民的职业和社会保障的载体。长期以来通过强制性的制度设计，依靠低收益的土地自然功能承载了本该由国家政府所提供的农村公共产品和服务供给，这是造成城乡差距的根本原因。因此，农村土地制度和政策的改革是解决城乡统筹发展制度性障碍的重要内容[7]。

3.1 城乡统筹与农村土地流转的关系

当前我国的城乡关系就微观和经济上（不考虑民主选举等政治权利）考察，主要呈现出以下所示的对应关系：

①目前全国大部分地区农村都相继建立了包括养老、新型农村合作医疗、农村最低生活补助等内容的社会保障和福利，但其标准和享受比例都要明显低于同一区域内的城市标准。

因此，实现城乡统筹就是要消除由户籍关系所决定的农民和城市居民享有的权益上的差异。那么在撤除强制性的制度藩篱后，农民究竟选择放弃土地进而成为城市市民并享有相应的权益还是继续拥有土地，完全取决于其根据自身状况而作出的理性抉择。政府的职责就在于提供公平的选择机会和透明公正的程序。因为市场选择说到底就是一种利益的博弈。在公平的机会和公正透明的程序下，相信每一个理性的市场主体都会作出正确的抉择。而在这种博弈中，任何市场主体的选择只能是唯一的，否则就是在尽量消除原有制度不公的目标下而重新制造新的不公。在城乡统筹视域下，取消了户籍和身份的限制也就给了农民和城市居民自由选择的权利。当这些农民转化为城市市民以后，与之身份相联系的土地对于农民来说就不再是一种必不可少的生产资料和保障资料了，土地的承包经营权性质和使用功能也将发生转变。这种土地承包经营权性质和使用功能的变化有四种选择：①让进城农民一方面在城市工作，享有城市的相应社会保障，另一方面继续拥有农村土地承包经营权，占有宅基地和自留地。②将进城农民承包的土地和宅基地、自留地归还给农村集体组织。③实行土地私有化改革，让农民不但拥有土地承包经营权，而且取得土地所有权，在土地流转市场自由买卖土地。④实行进城农民承包土地的国有化改革。现实的较好选择是建立以国有化改革为取向的土地流转制度[8]。

3.2 公平视域下的城乡统筹与土地流转路径设计

对愿意选择进城的农民所放弃的土地权益实行国有化改革为取向的流转制度，既体现了社会的公平，也是对公民理性的尊重。那么，对这部分的土地还有一个如何运作的问题。鉴于我国现有土地所有权性质和国家对土地用途的严格规定，城乡统筹中的农村土地要素流转就会呈现以下几个方面的关系：一是农用地的流转，即在不改变农村土地性质和用途的前提下，农用地承包主体和经营主体的变动。二是农村建设用地的流转即农村建设用地转变为城市建设用地，主要涉及农村集体建设用地的出租、出让、土地入股及农民宅基地流转等。对于选择进城的农民，其原有承包的土地应退出并收归国有同时获得其在城市的就业、医疗、教育、养老等的补偿。然后以乡镇为单位，将这些土地统一集中起来，在符合国家土地用途管制和总体规划的前提下，通过设立专门的机构进行流转。其运作原理类似于城市国有资产管理公司对所属国有企业的资产的运作和经营。土地流转和经营的收益可以部分用于弥补进城农民的社会保障和职业培训等方面的支出。对于进城农民宅基地的流转，可以将其票据化。以“地票”的形式通过市场进行异地流通和转让。这样既可以让进城农民通过宅基地的置换盘活资产，解决其进城后的居住问题，也可以实现城乡建设用地指标的占补平衡和土地的集约节约使用。当然为了保证农民宅基地流转价格的合理和公平，要求市场及时发布当地土地流转的评估价格和房地产价格等相关信息，完善市场的信息服务。近几年，随着城镇化和工业化的推进，一些城郊结合部凭借特有的地域优势，其所处地方的土地价值和集体资产价值不断升值，使得这些地方的农村集体组织通过集体土地及房屋的出租、出让、土地入股等方式积累了大量的集体资产，村民也因此获得了丰厚的分红收益。对于这部分集体收益，选择进城的农民也应有权获得一定的补偿。因为这些集体资产的积累和增值有一个时间的累积过程，也是一个非成本投入性的自然价值增殖的结果。作为曾经的本集体组织的一员，理应有权平等地享受。具体的操作，笔者认为可以将集体资产作价设股，原则上可分设“人口股”和“农龄股”（“农龄”应以在本村居住即户籍在本村的起至期限为依据，主要是考虑到现有在籍人员对本村集体资产积累的贡献大小）。城乡统筹其最大的目标就在于实现制度的公平，那么在允许农民放弃土地权益进城成为城市居民的同时，是否允许反向的选择，即允许城市居民在放弃市民的权益后而成为农民？虽然从公平的角度看，有其内在的合理性。但从历史和现实结合的角度考察，由于长期以来，我国实行的都是以农补工、挖乡补城的发展战略，实行城乡统筹的初衷也就在于在工业化发展到一定程度后，通过工业反哺农业，城市支持农村来解决城乡间的历史差距。从现实来看，随着城市经济体制的改革，出现了大量下岗失业和困难职工群体。而随着国家新农村建设的推进及各种惠农支农政策的出台，一些地区的农村特别是区域内的城乡接合部的农民生活日渐富裕。如果在允许农转非的同时也允许非转农，从市场选择的角度看，必然出现区域内城市困难职工向富裕农村的迁徙。而在我国目前的体制下，农村集体是一个自治组织，如同一个股份公司，对于是否接纳新的股东入股，取决于全体股东大会的决定，并不是由政府所能操纵的。更何况如果让城市市民在城乡发展的不同阶段都有选优的权利，这也是不公平的。因此解决区域内城市市民间的差异，不能以侵蚀农民的利益为依托，而必须通过城市内部来解决。

3.3 积极发挥政府在统筹城乡发展中的主导力量

政府是统筹城乡发展的主导力量，国外经验表明：政府从立法、财政、金融、科技、教育等方面，全面为“三农”发展创造条件是实现城乡统筹发展的基本保证[9]。我国是一个发展中国家，由于农村地域广阔，不同区域间自然和经济社会条件差异很大，要逐步缩小城乡差距，从根本上说还有赖于农村经济的全面发展，为此，政府必须做好以下工作：

（1）加大中央财政对农村的财政转移支付力度，改善农村的生产生活条件。由于我国农村特别是中西部落后地区农村自然条件差，经济基础薄弱。为此需要政府尤其是中央政府加大对落后地区农村的投入，改善农村的道路交通、通讯网络、生态环保等生产生活的条件，夯实农村经济和社会发展的基础。在编制国民经济和年度财政预算时，确定GDP中每年投向农村的资金预算比例并要求地方各级政府建立相应的配套。保证三农资金的稳定来源和增长。

（2）明确划分城乡公共产品和服务的内容和范围，建立事权与财权相对应的公共产品供给机制。在我国现有的分税制财税体制下和农村税费改革后，地方（主要是县乡一级）的财权与事权严重不对应。致使农村一些地区性的公共产品与服务供给严重不足。虽然近几年，国家先后实施了农村村村通公路计划、广播电视村村通计划、农村电网改造升级等一系列民生工程以及社会主义新农村建设，使农村的整体经济社会发展面貌有了较大的改观。但就我国目前的城乡公共产品与服务供给现状来看，对农民来讲最大的问题在于教育和医疗资源的不平衡和不平等。特别是随着农村大量劳动力的异地流动和转移，“留守儿童”成为与农民工问题相随相伴的一道中国独色的“社会风景”。笔者认为，应改变目前农村中小学义务教育经费主要由县乡（镇）一级财政负担的机制，统一纳入中央财政提供的范围。特别是现阶段在全国城乡中小学义务教育阶段已经免除学杂费的背景下，中央财政可以通过建立统一的信息库，每年按各地接受义务教育的人头数确定和核拨经费，并对生源流出地与流入地的教育经费按人头实行对接，即把生源流出地的人头教育经费相应转拨到流入地。同时为了解决生源流入地公办教育资源紧张的困难，可以适当引入民办力量，创办外来职工子弟学校。国家除转拨人头费以外，对民办学校在创办初期在资金、场地、设施等方面予以一定的扶持，同时对这些学校的教师享受公办学校教师同等的待遇。从而使生活在同一片蓝天下的孩子享受公平的教育资源。对于农村医疗，在现有的新农合基础上，一是适当提高补贴标准和报销比例。二是尽快建立跨地区的统一核算的全民医保卡，方便居民的异地就珍和结算。三是加大对偏远落后农村地区的医疗设施和医疗资源的投入，改善农村的就医条件。四是建立和完善农村基本医疗保险制度

（3）加强社会中介服务体系和网络化建设,完善农村的社会化管理。随着市场经济的不断发展，劳动力的异地和频繁迁徙，特别是农民工，由于其工作稳定性较弱，流动性较大等原因，使得城乡统筹下的养老、医疗、失业等费用的缴纳、异地接续等存在一定的问题。为此必须加强社会中介服务体系和网络化建设，以乡镇或社区为单位，建立规范化的电子信息档案，便于提供各种服务和加强管理。

4 结语

城乡统筹是在我国经济社会发展到一定阶段为缩小历史和体制累积的城乡差异而提供的一个公平选择的渠道和平台。由于受区域自身发展实际和外界的影响，城乡统筹本身就是一个动态的发展过程，经济发展的不同阶段，城乡统筹的内容和目标也在变化，城乡统筹也决不是完全的对等或均分，不同发展阶段的适度偏向也是正常的[10]。因此，城乡统筹并不是也不可能实现城市和农村、农民和市民的完全均等化。现阶段对于不同质的农民群体其选择“市民化”的主观意愿存在着很大的差异，城乡统筹必须充分尊重农民的意愿。只有当农民成为一种职业而非身份的时候，才是城乡差别真正消除的标志。

[1] 方文.和谐社会构建中的农民“市民化”问题研究[J].理论月刊，2008（4）：176－178.

[2] 徐勇.非均衡的中国政治：城市与乡村比较[M].北京：中国广播电视出版社，1992.

[3] 朱庆芳.城乡差别与农村社会问题[J].社会学研究，1989（2）：26－33.

[4] 黄宗智.制度化了“半工半耕”过密型农业（上）[J].读书，2002(2)：30－37.

[5] 王鹏,杨立勇.城乡居民收入差距研究综述[J].商场现代化(上旬刊）,2009:13.

[6] 叶子荣，刘鸿渊.农村公共产品供给制度：历史、现状与重构[J].学术研究，2005（1）：57－62.

[7] 朱利芬，罗东奇，李颖慧.重庆市统筹城乡进程中农民对土地流转的意愿分析[J].重庆工商大学学报（西部论坛），2009（1）：1－5.

[8] 廖元和.统筹城乡关系中的土地流转制度改革[J].宁夏社会科学,2007(6):34-37.

[9]张晓雯，陈伯君.统筹城乡发展：国外经验借鉴及启示——以成都试验区建设为例[J].财经科学，2010（3):118-124.

[10]刘荣增.城乡统筹理论的演进与展望[J].郑州大学学报（哲学社会科学版），2008（4）：63－67.